II SA/Ol 176/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. M. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy D., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 52 ust. 1 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" S.A. Oddział w O., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie przyłącza kablowego wraz ze złączem kablowo - pomiarowym do zasilania wieży telekomunikacyjnej zlokalizowanej na działce nr "[...]" w miejscowości Ś., na terenie części działek nr "[...]" i nr "[...]" w obrębie geodezyjnym R., gmina D. Podano, że kabel niskiego napięcia 0,4kV będzie ułożony na głębokości minimum 0,7m o długości ok. 160 m, zaś złącze kablowo - pomiarowe będzie wykonane jako wolnostojące na własnym fundamencie. Ze względu na charakter inwestycji nie ustalono wymagań dotyczących linii zabudowy, formy architektonicznej i gabarytów planowanych obiektów, wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, przy czym wskazano, że po zakończeniu prac ziemnych związanych z realizacją inwestycji teren należy przywrócić do stanu poprzedniego, istniejącego przed rozpoczęciem prac. Podano również, że inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednakże teren planowanej inwestycji leży na terenie specjalnego obszaru ochrony Natura 2000 "Ostoja P.", na terenie specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P." oraz na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.", w odniesieniu do których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków oraz rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.". Ponadto wskazano, iż inwestycję należy realizować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności określonych w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także, że inwestor jest zobowiązany przestrzegać przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania przeprowadzono analizę charakteru inwestycji oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się jej realizację, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., która wykazała, że wnioskowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i jest inwestycją o znaczeniu gminnym. Podkreślono, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, projekt decyzji został przygotowany przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., a także w myśl art. 60 u.p.z.p. uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Stosownie zatem do art. 56 u.p.z.p. należało wydać decyzję. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. M., zarzucając naruszenie prawa i oparcie rozstrzygnięcia o nieprawdziwe dane oraz wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż jest właścicielem działki nr "[...]", a zaskarżona decyzja narusza jego prawo własności i naraża na duże straty materialne, o czym informował organ I instancji. Wskazał przy tym, iż "[...]" S.A. posiada tytuł własności do urządzeń elektrycznych, a nie do działki nr "[...]", na której zlokalizowana jest stacja transformatorowa. Podał również, iż nikt ze strony inwestora nie uzgadniał z nim żadnych warunków dzierżawy ziemi i odwołujący się nie wyraża zgody na planowaną inwestycję. Ponadto wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję o budowie wieży telekomunikacyjnej na działce nr "[...]" z uwagi na liczne uchybienia formalnoprawne. Odwołujący się zwrócił uwagę na fakt, iż organ nie podał danych osoby uprawnionej do opracowania projektu planowanej inwestycji oraz kiedy i przez kogo te uprawnienia zostały nadane. Zakwestionował również stwierdzenie, że charakter inwestycji nie wymaga ustaleń co do linii zabudowy, gabarytów, czy wielkości powierzchni biologicznej czynnej. Zdaniem odwołującego się brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia gminy z obowiązku przeprowadzenia dogłębnej analizy warunków przestrzenno-powierzchniowych. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 50 ust. 1 i 4 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy, gdyż regułą pozostaje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym rygorom określonym w art. 61 u.p.z.p., z których wyłączona jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest obecnie wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finasowania takiej inwestycji. Podniesiono, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny. Tym samym, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wniosek inwestora i przeprowadził postępowanie w trybie art. 53 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jednocześnie podkreślono, iż w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, umiejscowionymi w odrębnych aktach prawnych aniżeli u.p.z.p. Wskazano, że z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem wynika m.in., iż teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Nie można było zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku inwestora. Projekt decyzji uzyskał również wymagane przepisami prawa uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśniono, że pomimo tego że odwołujący się jest właścicielem jednej z działek, przez które będzie przebiegać inwestycja, to jego zgoda na obecnym etapie postępowania nie jest wymagana. Ponadto w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie bada spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czego konsekwencją jest to, że nie ustala się linii zabudowy, czy wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślono, że organ pierwszej instancji jest związany wnioskiem złożonym przez inwestora co do przebiegu inwestycji i nie może analizować jej przebiegu w ujęciu alternatywnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do tut. Sądu G. M., ponawiając zarzuty przedstawione w uprzednio złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że zaskarżona decyzja narusza jego prawo własności i naraża na duże straty materialne. Zarzucił, że decyzja został wydana bez podstaw prawnej w związku z brakiem uregulowania kwestii korzystania przez "[...]" S.A. z działki nr "[...]", na której leży stacja transformatorowa, a do której na osobnym fundamencie inwestor chce postawić urządzenie pomiarowe. Wskazał, że Kolegium uchyliło decyzję o budowie wieży telekomunikacyjnej na działce nr "[...]". Ponadto jak wynika z przesłanej mu mapy sytuacyjnej planowane położenie kabla zasilającego przebiega w bardzo niekorzystnym miejscu, tj. przez siedlisko na działce nr "[...]", jak również przez jego kolejną działkę nr "[...]", bardzo blisko jego domu mieszkalnego, co będzie uniemożliwiać rozbudowę nieruchomości. Podał, że nikt z "[...]" S.A. nie kontaktował się z nim w kwestii ewentualnego odszkodowania za zajęcie pasa ziemi pod kabel zasilający. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesiono są zasadne. Podnieść należy, że słusznie wskazuje Kolegium, że decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, co oznacza że spełnienie przesłanek określonych w przepisach prawa nakłada na organ obowiązek wydania pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Prawidłowe także jest stanowisko Kolegium, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być niezgodność z przepisami odrębnym, umiejscowionymi w innych aktach niż u.p.z.p., co wynika z treści art. 56 u.p.z.p. W tym kontekście należy wskazać, że teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja jest położony na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.", utworzonego na podstawie rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r. (Dz.Urz. Wojew. Warmin.-Mazursk. Nr 122 poz. 1700). Okoliczność ta jednoznacznie wynika zarówno z decyzji organu I instancji, jak i z załączonej do niej analizy. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018r. poz. 142 ze zm.) w stosunku do tej formy ochrony przyrody mogą być wprowadzone zakazy dotyczące m.in. niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, czy też zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zakazy takie zostały wprowadzone w powołanym wyżej rozporządzeniu Wojewody w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.". W związku z tym analiza zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa winna być dokonana także w odniesieniu do zapisów tego rozporządzenia. Tymczasem ani z decyzji organu I instancji, ani też z poprzedzającej ją analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) nie wynika, aby organ dokonał takiej oceny, poza lakonicznym stwierdzeniem że teren planowanej inwestycji leży mi.in. na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Okoliczność, że w związku z tym organ wystąpił o uzgodnienie projektowanej inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., nie zwalnia organu z obowiązku oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami m.in. ustawy o ochronie przyrody, zwłaszcza w sytuacji gdy uzgodnienie z organem ochrony środowiska nastąpiło w sposób milczący. Do kwestii tej w ogóle nie odniosło się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie wiadomo, czy organ uznał, że planowana inwestycja nie jest objęta zakazami określonymi w rozporządzeniu Wojewody, czy też może że zostały spełnione warunki w rozporządzeniu tym określone, a jeśli tak – to na jakiej podstawie. Dodatkowo należy wskazać, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., nie spełnia wszystkich wymogów określonych w tym przepisie. Jak wynika z powołanego przepisu właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r. (sygn. akt II OSK 902/08, dostępny w Internecie) wydanie decyzji wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Jak słusznie przy tym zauważyło Kolegium w decyzji z dnia "[...]" (dołączonej do skargi), a dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego związanego z niniejszą sprawą, a polegającego na budowie instalacji telefonii komórkowej, do której projektowane przyłącze objęte jest niniejszą decyzją, obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji w niniejszej sprawie została wprawdzie sporządzona przez osobę uprawnioną, ale nie zawiera ani określenia aktualnego sposobu zagospodarowania działek, przez które ma przebiegać inwestycja, ani aktualnej funkcji przedmiotowego terenu, ani też wskazania osób władających gruntem. Także do tej kwestii Kolegium nie odniosło się w swojej decyzji, mimo że odwołujący kwestionował brak właściwej analizy. Kolegium wyjaśniło jedynie, że planowana inwestycja nie wymaga ustalenia linii zabudowy, gabarytów, czy określenia powierzchni biologicznie czynnej, gdyż są to parametry ustalane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie stwierdzenie to jest prawidłowe w świetle przepisów u.p.z.p., ale okoliczność ta nie zwalnia organu z dokonania właściwej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że podnoszona przez niego okoliczność, że nie została jeszcze wydana ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wieży telekomunikacyjnej, której służyć ma przedmiotowe przyłącze, nie ma znaczenia na tym etapie postępowania. Nie ulega jednak wątpliwość, że od jej uzyskania będzie uzależniona możliwość realizacji przedmiotowego przyłącza. Nie może także odnieść skutku podnoszona przez skarżącego kwestia związana z posadowieniem stacji transformatorowej, gdyż pozostaje ona w ogóle poza zakresem niniejszego postępowania. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przy czym w ocenie Sądu uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, a także ocena wskazanych wyżej okoliczności, mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy, zwłaszcza przy uwzględnieniu aktualnego brzmienia art. 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi