II SA/Ol 177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., Prezydent Miasta "[...]" ustalił "[...]" za udział "[...]" - opłatę adiacencką w wysokości 966,90zł, "[...]" za udział "[...]" - opłatę adiacencką w wysokości 1237,69zł, "[...]" za udział "[...]" - opłatę adiacencką w wysokości 1232,00zł, "[...]" za udział "[...]" - opłatę adiacencką w wysokości 966,90zł, "[...]" za udział "[...]" - opłatę adiacencką w wysokości 1062,85 zł, "[...]" za udział "[...]" - opłatę adiacencką w wysokości 1825,63zł, "[...]" za udział "[...]" - opłatę adiacencką w wysokości 966,08 zł, "[...]" za udział "[...]" - opłatę adiacencką w wysokości 1118,15 zł – z tytułu wzrostu wartości nieruchomości "[...]" powstałe wskutek podziału działki nr "[...]" zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta "[...]" z dnia 15 grudnia 2014 r. Organ stwierdził, że ww. wnieśli o dokonanie podziału nieruchomości "[...]" – na 9 działek. Podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta "[...]" z dnia 15 grudnia 2014 r. Podziału dokonano w celu wydzielenia działek budowalnych dla poszczególnych właścicieli. W związku z dokonanym podziałem, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający ustalenie z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Organ prowadzący postępowanie powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, celem sporządzenia operatu szacunkowego z wyceny wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w "[...]" przy uwzględnieniu jej stanu na dzień 15 grudnia 2014 r. (data wydania decyzji o podziale nieruchomości) oraz określenia wartości prawa własności powstałych w wyniku podziału działek według stanu na dzień 15 stycznia 2015 r. (data, w której decyzja podziałowa stała się ostateczna), w celu ustalenia, czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej. Organ wskazał, że zgodnie z opinią biegłego, różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi 31 254 zł, zatem w wyniku dokonanego podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Uchwałą Nr XII/206/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości, Rada Miejska w "[...]" ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 30 % różnicy wartości nieruchomości, jaką nieruchomość miała przed podziałem geodezyjnym, a wartością nieruchomości po podziale, jeżeli podział został wykonany na wniosek właściciela nieruchomości. W związku z tym, opłata adiacencka została ustalona na kwotę 9 376,20 zł – co stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" wniósł "[...]", zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Odwołujący się podniósł, że opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie formułowane w sposób przystępny i zrozumiały także dla osób nieposiadających wiadomości specjalnych. Zarzucił, że biegły nie wskazał dlaczego uznał, że nieruchomości, które przyjął do porównania są nieruchomościami podobnymi i nie posłużył się nieruchomościami podobnymi. Wskazał, że w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazana została definicja wartości rynkowej nieruchomości. Wszystkie przesłanki z tego przepisu zaistniały podczas nabywania przedmiotowej nieruchomości. Cena, którą strony wypracowały jest bez wątpienia, ceną rynkową. Strony za całą nieruchomość zapłaciły prawie 800 000 zł, tj. o ponad 200 000 zł więcej, niż przyjął biegły w opinii. Wobec tego, nie może być mowy o wzroście wartości w związku z podziałem nieruchomości, skoro strony zapłaciły więcej, niż ustalił biegły. "[...]" wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Wniósł też o zawieszenie postępowania i zwrócenie się przez organ do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie zgodności z Konstytucją art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia 5 września 2016 r., Kolegium odmówiło zawieszenia postępowania w sprawie. Nie stwierdziło, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania i wskazało, że nie ma legitymacji podmiotowej, aby wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie ustawy lub jej części z Konstytucją. Po rozpoznaniu odwołania "[...]" od decyzji organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziło, że ocena stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie wykazała, że wszystkie warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej, określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały spełnione. Wskazano, że operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawia nieruchomość przed podziałem i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą ustalenia opłaty. Operat jest podstawowym dokumentem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej. Organ wydający decyzję w tym przedmiocie nie ma wpływu na jej wysokość, gdyż jest ona pochodną oszacowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości i stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy. Niemniej, w toku postępowania, organ winien dokonać oceny prawidłowości operat, a ocena ta winna być dokonana według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Operat stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed podziałem i jaką ma po podziale, a różnica tych wartości stanowi podstawę ustalenia opłaty. W ocenie organu, analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że spełnia on wymogi wynikające z przepisów prawa, jest bowiem kompletny i jako taki może być wiarygodnym dowodem w sprawie. Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wyjaśniając przy tym zasady przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania, jak też dokonał ich opisu. Operat uwzględnia wszelkie dane mające wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, operat zawiera wyjaśnienie założeń przyjętych przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ ustalonych cen rynkowych na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił w operacie przebieg postępowania w zakresie wyceny nieruchomości, zawarł informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok obliczeń. W takim stanie, nie może budzić wątpliwości Kolegium, iż wartość nieruchomości wzrosła na skutek jej podziału, a opłata adiacencka została ustalona w sposób prawidłowy wobec poszczególnych osób posiadających określone udziały w nieruchomości. W ocenie Kolegium, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołującego się, że rzeczoznawca nie posłużył się nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca dokonał bowiem w treści operatu określenia rodzaju i obszaru rynku oraz okresu jego badania i wskazał, że pod uwagę wzięte zostały transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości położonych na terenie miasta "[...]". Rzeczoznawca przyjął do wyceny nieruchomości, znajdujące się przy ul. "[...]". Nieruchomości te mają charakter terenów budownictwa mieszkaniowego lub budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Podziału dokonano w celu wydzielenia działek przeznaczonych na realizację inwestycji polegającej na budowie osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych. Oceniając zarzut odwołania dotyczący tego, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po podziale w sytuacji, gdy cena transakcyjna kupna nieruchomości, której dotyczy postępowanie jest wyższa, niż wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, Kolegium uznało za prawidłowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, zawarte w piśmie z dnia 30 września 2016 r. i Kolegium podzieliło stanowisko co do tego, że cena i wartość nieruchomości nie są pojęciami tożsamymi. Cena nieruchomości ustalona przez strony nie zawsze odzwierciedla wartość nieruchomości. Kolegium podziela stanowisko rzeczoznawcy majątkowego co do tego, że cena nieruchomości jest wypadkową wielu czynników, natomiast efektem szacowania nieruchomości jest wskazanie najbardziej prawdopodobnej, przewidywalnej ceny. Mając powyższe na uwadze, Kolegium nie znalazło podstaw, aby uwzględnić odwołanie "[...]". W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]" zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art.98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wiceprezydenta Miasta "[...]" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, o umorzenie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed i po podziale, ale wartość ta po podziale nie była wyższa od ceny, jaką za nieruchomość zapłacili nabywcy. Za nieruchomość zapłacili ponad 700 000 zł, a rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość nieruchomości po podziale wynosi 503 646 zł. Wskazuje to jednoznacznie na to, że nabywcy nabyli nieruchomość na współwłasność za cenę wyższą, niż wskazał rzeczoznawca majątkowy. Przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje w swoim literalnym brzmieniu o naliczaniu opłaty adiacenckiej tylko w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale. A opinia rzeczoznawcy jednoznacznie wskazuje, że o takim wzroście wartości nie może być mowy. Biegły wyliczył niższą cenę, niż nabywcy zapłacili. Skutkuje to tym, że nie ma podstaw do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Postępowanie winno być umorzone. Skarżący zarzucił też, że organ niewłaściwie ocenił sporządzoną opinię, która przyjęła do porównania nieruchomości, które nie są podobne. Opinia została sporządzona wbrew przepisom art. 153, 154, 155, 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Skarżącego, dopiero po złożeniu przez Miasto aktów notarialnych dotyczących nabycia nieruchomości będących w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. "[...]" gdzie jest wiele nieruchomości podobnych, możliwe będzie sporządzenie opinii uzupełniającej. Biegły nie badał bowiem rynku nieruchomości w najbliższej okolicy. Przyjęcie do orzekania opinii biegłego, jako wystarczającej do orzekania, stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec wątpliwości, organ powinien powołać dowód z opinii innego biegłego. Organ winien też z urzędu zwrócić się w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O aktualności operatu szacunkowego Skarżący dowiedział się z zaskarżonej decyzji Kolegium. Wcześniej nie było informacji o aktualności operatu. Skarżący zaznaczył też, że organ nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego odnośnie do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem sprawdzenia, czy przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim pozwala na ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy strony zapłaciły za nieruchomość więcej, niż to wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że nie miało wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz, wbrew twierdzeniom skargi, nie miało obowiązku wystąpienia z urzędu w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 5 grudnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Elbląga z dnia 29 kwietnia 2016 r., którą ustalono Skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym, skarga okazała się niezasadna. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o ustaleniu m.in. Skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły przepisy art. 98a ustawy z dnia 27 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako "u.g.n." Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. – jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl ust. 1a art. 98a - 1a. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z powyższych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n.; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej mieć zatem będzie kwestia ustalenia wartości danej nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału. Ustalenie tego faktu jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po podziale. W myśl art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie, uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości. Wskazać należy, iż z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany wykazać, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. W rozpoznawanej sprawie, spełnienie przesłanek wymienionych w art. 98a u.g.n. nie wzbudziło wątpliwości Sądu. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek współwłaścicieli nieruchomości "[...]", w dniu 15 grudnia 2014 r. wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział. W dacie tej obowiązywała uchwała Nr XII/206/2007 Rady Miejskiej w "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. "[...]" Nr 13, poz. 367). Uchwała ta ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Uchwała ta obowiązywała zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 grudnia 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia 29 kwietnia 2016 r. Ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 9 376,20 zł łącznie, w tym w wysokości 966,08 zł "[...]", nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 21 października, w którym to operacie stan nieruchomości przed podziałem ustalono na dzień 15 grudnia 2014 r. (data wydania decyzji podziałowej), stan nieruchomości po podziale ustalono na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (15 stycznia 2015 r.). Wartość rynkowa nieruchomości, będącej przedmiotem podziału została ustalona przez biegłego na kwotę 472 392 zł - przed podziałem i na kwotę 503 646 zł – po podziale. Różnica wartości rynkowej prawa własności wyniosła 31 254 zł, a 30% z tej kwoty to kwota 9 376,20 zł – wysokość opłaty adiacenckiej od przedmiotowej nieruchomości. Określenia wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Przyznać należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak powinien on dokonać oceny tego dowodu według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Do oceny operatu szacunkowego zastosowanie ma art. 7 K.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco ocenić operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, ale przede wszystkim czy odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisom rozporządzenia (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1705/10, CBOSA). Ograniczenie się do tylko formalnej oceny operatu szacunkowego jest zatem oczywiście niewystarczające. W rozpoznawanej sprawie, podstawę ustalenia przez organy administracji, że na skutek zmiany planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty z tego tytułu, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 21 października 2015r., w którym wartość nieruchomości została ustalona przez biegłego na kwotę 472 392 zł - przed podziałem i na kwotę 503 646 zł – po podziale. W opinii uzupełniającej z dnia 30 września 2016 r., biegła rzeczoznawca natomiast między innymi wskazała zaś, że w swoim operacie nie przesądziła o cenie sprzedaży, która to cena może być znacznie wyższa, tożsama lub niższa, a jedynie określiła wartość nieruchomości w odniesieniu do zawartych transakcji (umów kupna sprzedaży) podobnych nieruchomości na lokalnym rynku. W ocenie Sądu, zarówno wskazany operat szacunkowy, jak i wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę w toku postępowania administracyjnego w związku z zarzutami Skarżącego co do treści operatu, są wystarczające dla oceny, czy operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę operatu i w sposób logiczny i spójny podano powody, które przemawiały za oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłego. Organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. zbadał, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Prawidłowo ocenił, iż sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został przygotowany z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Ponadto, odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym przez Skarżącego, dotyczących ceny nieruchomości oraz nieprawidłowego doboru działek porównawczych. Wskazano też, że biegła potwierdziła aktualność sporządzonego operatu szacunkowego w dniu 6 października 2016 r. Ponadto, wyznaczono odwołującemu się termin do poinformowania Kolegium o zamiarze wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego (postanowienie z dnia 10 listopada 2016 r.). Podnieść przy tym należy, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, co wynika wprost z art. 154 ust. 1 u.g.n. Głównym zarzutem, jaki sformułowała strona skarżąca pod adresem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego był zarzut naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że błędnie ustalono opłatę adiacencką, pomimo że nabywcy kupili nieruchomość za cenę wyższą od ustalonej przez biegłego. W ocenie Skarżącego, w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, należy uwzględnić cenę nabycia tej nieruchomości. Sąd nie podziela tego stanowiska. Wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, posługuje się pojęciami: "wartość nieruchomości". W art. 4 stanowi, gdy mowa o: wycenie nieruchomości - należy przez to rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (pkt 6), określaniu wartości nieruchomości - należy przez to rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (pkt 6 a); szacowaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć czynności związane z określaniem wartości nieruchomości (pkt 8); nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (pkt 16). Podobnie też, w art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowi, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Zgodnie zaś z art. 151 u.g.n. - wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Niewątpliwie zatem, ustawodawca najważniejsze znaczenie przypisuje wartości nieruchomości. To wartość nieruchomości jest podstawą ustalenia ceny, a nie odwrotnie. Cena nieruchomości stanowi zatem niejako konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej pochodną. Wskazane pojęcia nie mogą być wzajemnie utożsamiane. Rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Skoro ustalając wartość nieruchomości ustala jej wartość rynkową, to czyni to na podstawie czynników rynkowych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt . II OSK 2745/12). Tym samym, zapłacona za nieruchomość cena wyższa, niż wartość, określona przez biegłego rzeczoznawcę, nie może stanowić o braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie. Biegły – jak wskazano wyżej – określa bowiem wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut Skarżącego, że do porównania przyjęto nieruchomości, które nie są podobne. Zarzuty te nie zostały podparte żadnym dowodem. Skarżący ograniczyli się do gołosłownego twierdzenia i nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów, z których wnikałoby, że rzeczywiście rzeczoznawca błędnie uwzględnił zakwestionowane działki w operatach szacunkowych, w konsekwencji czego dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia wartości nieruchomości są wadliwe. W tej sytuacji, bezskuteczny jest zarzut skargi, że organ administracji zaniechał wyjaśnienia sprawy, nie dopuszczając opinii biegłego uzupełniającej o działki z ul. "[...]". W ocenie Sądu, nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. – ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegła wskazała, że analizie poddano rynek obrotu nieruchomościami ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe, co pozwoliło zaobserwować, jakie cechy rynku wpływają na wielkość notowań tych nieruchomości. Prześledzono zgromadzone w ewidencji gruntów, w okresie od stycznia 2012 r. do września 2015 r., zawarte akty notarialne umów kupna/zbycia nieruchomości, położonych na terenie miasta "[...]". Ich ilość okazała się wystarczająca, aby właściwie ocenić mechanizmy rynkowe na badanym obszarze. Wykaz transakcji wykorzystywanych przy analizie rynku przedstawiony został w tabelach nr 1 i 2 operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przyjął też do porównania działki, położone przy ul. "[...]". Nieruchomości mają charakter terenów budownictwa mieszkaniowego lub budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Wskazać należy, że żaden przepis prawa, w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej", nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Tym bardziej, mogą to być więc nieruchomości położone w tej samej miejscowości, ale w innym obrębie geodezyjnym, niegraniczące nawet z ocenianą nieruchomością. Bezzasadny jest więc zarzut niewykazania przez rzeczoznawcę przyczyn przyjęcia do porównania nieruchomości wskazanych w operatach szacunkowych. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący nierozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zagadnienia wstępnego odnośnie do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego celem sprawdzenia, czy przepis art. 98a u.g.n. jest zgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim pozwala na ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji, kiedy strony zapłaciły za nieruchomość więcej, niż to wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wskazać bowiem należy, że postanowieniem z dnia 5 września 2016 r., organ odwoławczy odmówił zawieszenia postępowania w sprawie w związku z wnioskiem odwołującego się o zwrócenie się przez organ do Trybunału Konstytucyjnego z wyżej opisanym zapytaniem. Końcowo, należy też stwierdzić, że nie ma podstaw zarzut Skarżącego, dotyczący zwrócenia się przez organ w trybie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z tym przepisem - oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Przepis ten dopuszcza ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wskazać w tym miejscu należy, że strona, która nie zgadza się z merytoryczną treścią operatu, może przedłożyć, na poparcie swoich zarzutów, przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Przedłożona wówczas organowi przez stronę opinia, będzie podlegała takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. W przedmiotowej sprawie nie ma zaś podstaw do przyjęcia, że organ zobowiązany był do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. Organ ocenił wartość operatu szacunkowego pod względem zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Zbadał przedstawiony operat pod względem zgodności zarówno ze stosowanymi przepisami, ale również ocenił, że jest logiczny i zupełny. Nie zakwestionował sporządzonego aparatu, ani nie powziął wątpliwości co do jego prawidłowości. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.