II SA/Ol 178/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia"[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z "[...]" wydaną przez Burmistrza B. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 2, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – stan na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.ś.r.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówiono przyznania J.R. (dalej jako: strona lub skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na brata. W uzasadnieniu podano, że decyzją z "[...]" organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z "[...]" utrzymało w mocy powyższą decyzję wskazując, że matka osoby niepełnosprawnej żyje i sama nie jest osobą niepełnosprawną, zatem to jej w pierwszej kolejności przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 400/19) uchylił powyższe decyzje i nakazał dokonanie ponownej oceny, czy matka niepełnosprawnego rzeczywiście, ze względu na wiek i stan zdrowia, pomimo nieposiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować rzeczywistej i właściwej opieki nad synem. Stosując się do tych zaleceń organ I instancji ponownie przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy. Z oświadczenia złożonego przez matkę niepełnosprawnego wynika, że pomimo własnych problemów zdrowotnych zapewnia mężowi, który jest osobą leżącą i wymaga całodobowej opieki, stała i całodobową opiekę i pielęgnację. W związku z tym nie jest w stanie dodatkowo sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem i dlatego pozostaje on pod opieką starszego brata. Ponadto posiada ona prawo do świadczenia emerytalno-rentowego, co również wyklucza ją z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że nadal nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 u.ś.r., między innymi dlatego, że strona od 14 maja 2015 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Ponadto z zebranego materiału dowodowego wynika, że matka niepełnosprawnego nie wymaga pomocy osób trzecich. Zatem to jej w pierwszej kolejności przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy u.ś.r. wyraźnie bowiem wskazują kolejność uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznając pierwszeństwo osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu, a dopiero w następnej kolejności dalszym krewnym. Nie ma przy tym znaczenia, że z innych przyczyn osoby zobowiązane w pierwszej kolejności takiej opieki nie mogą sprawować. Wskazano, że rodzice częściowo spełniają obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego syna, gdyż z własnych środków finansowych pokrywają wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, czy zakupem leków. Ponadto matka sama robi zakupy żywności, odzieży, środków czystości, przygotowuje posiłki dla wszystkich członków rodziny, sprząta mieszkanie, pierze odzież i pościel. W ocenie organu I instancji, gdyby nie konieczność opieki nad sparaliżowanym mężem, byłaby w stanie skutecznie opiekować się niepełnosprawnym synem. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. polegającą na pominięciu celu ustawy i nieuwzględnieniu konstytucyjnych zasad praworządności i równości poprzez przyjęcie, że okoliczność, że matka osoby niepełnosprawnej żyje i sama nie jest osobą niepełnosprawną stanowi negatywną przesłankę do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że to strona jest jedyną osobą, która może zapewnić pomoc i opiekę swojemu niepełnosprawnemu bratu; - art. 17 ust. 5 pkt i lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy strona skorzystała z prawa wyboru korzystniejszego świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt, że matka osoby niepełnosprawnej żyje i sama nie jest osobą niepełnosprawną skutkuje brakiem prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia słusznego interesu strony. W świetle podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wydanie decyzji co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 listopada 2018 r. Wskazano, że jest jedyną osobą, która może zapewnić pomoc swojemu bratu. Mimo bowiem braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matka osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie zapewnić koniecznej pomocy i opieki swojemu synowi z przyczyn obiektywnych. Organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawną osobą, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. W ocenie strony spełnia wszystkie przesłanki niezbędne do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego strona nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako brat osoby wymagającej opieki, zobowiązany wobec niej do alimentacji, mógłby uzyskać wnioskowane świadczenie jedynie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako inna osoba, niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną - na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Z treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. wynika bowiem, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie trzy warunki, wymieniono w punktach 1- 3 tego przepisu. Jak ustalono brat strony posiada orzeczenie o niepełnosprawności zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności od urodzenia i jest osobą wymagającą stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Strona mieszka we wspólnym gospodarstwie domowym z niepełnosprawnym bratem i opiekuje się nim, pomagając mu przy wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego, jak dbanie o higienę osobistą czy ubieranie się, a także pomoc przy spożywaniu posiłków, wspólne wychodzenie na spacery czy uczestniczenie w wizytach lekarskich. Ustalono także, że ojciec osoby niepełnosprawnej sam jest osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, a matka osoby niepełnosprawnej, zaangażowana w opiekę nad mężem, nie jest w stanie zapewnić całościowej opieki nad niepełnosprawnym synem, przy czym wynika to z innych przyczyn niż stan jej zdrowia i wiek. Zaznaczono, że organ nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej rodziny, konieczności sprawowania opieki przez matkę nad wymagającym opieki niepełnosprawnym mężem i ograniczoną w związku z tym, jak również z powodu własnych ograniczeń zdrowotnych, zdolnością do świadczenia w takim samym stopniu opieki nad niepełnosprawnym synem. Nie jest również kwestionowane, że strona swoją opieką wspomaga niepełnosprawnego brata. Jednakże opieka nad osobą niepełnosprawną musi cechować się znaczną intensywnością, która eliminuje opiekunowi jakąkolwiek możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę, że opieka nad niepełnosprawnym jest współdzielona i zapewniona zarówno przez matkę, jak i stronę - co zostało wykazane w postępowaniu dowodowym - nie zachodzi sytuacja, że zakres opieki sprawowanej przez stronę wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować zaś wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W skardze do tut. Sądu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł identyczne zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a mianowicie naruszenie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącemu mu świadczenia pielęgnacyjnego, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponowiono argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Podniesiono, że matka niepełnosprawnego nie może sprawować opieki nad synem z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niej i od jej woli. Skoro zaś skarżący, jako członek najbliższej rodziny, wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego brata, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 1 czerwca 2020 r., a jego kopię doręczono organowi w dniu 15 czerwca 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy należy przede wszystkim wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny zarówno przez WSA w Olsztynie (wyrok z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 400/19). Zatem organ był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). Podnieść należy, że w powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z: 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, orzeczenia dostępne w Internecie), że regulacje zawarte w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko, w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w stanie faktycznym sprawy, mając na względzie powołany wyżej art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należy przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego - jako zobowiązanego w dalszej kolejności - względem brata, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, z zastrzeżeniem, że rzeczywiście z uwagi na stan zdrowia i wiek matka nie jest rzeczywiście w stanie sprawować właściwej opieki nad swoim niepełnosprawnym synem. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał poczynienie ustaleń w tym zakresie. Należy jednak wyjaśnić, że takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego związane było z faktem, że zarówno ze skargi, jak i z akt sprawy wynikało, że te okoliczności mogą być powodem braku możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Jednakże z ustaleń poczynionych w ponownym postępowaniu wynika, że matka niepełnosprawnego, pomimo własnych problemów zdrowotnych, sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji, co wyklucza możliwość sprawowania takiej opieki także nad niepełnosprawnym synem. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności te nie zmieniają wyrażonego w przedmiotowym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowiska, że powołane przepisy u.ś.r. należy odczytywać z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Skoro zatem z ustaleń organu wynika, że matka osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie sprawować opieki z przyczyn od niej niezależnych, a mianowicie z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem oraz własnych problemów zdrowotnych, to w ocenie składu orzekającego jest to przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Nie można także uznać za zasadne twierdzenie Kolegium, że skarżący nie sprawuje opieki w takim wymiarze, aby uniemożliwiało mu to podjęcie zatrudnienia. Konieczność sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym bratem, jak i to, że skarżący faktycznie tę opiekę sprawuje wynika zarówno z wywiadu przeprowadzanego przez organ I instancji, jak i ze zgromadzonej dokumentacji. Natomiast okoliczność, że matka osoby niepełnosprawnej partycypuje - w formie głównie finansowej - w opiece nad niepełnosprawnym synem nie oznacza, że opieka ta jest współdzielona ze skarżącym. Nie jest to bowiem taki rodzaj pomocy, który wyręcza skarżącego w osobistej opiece sprawowanej nad bratem. Zresztą stanowisko Kolegium w tej kwestii jest o tyle niezrozumiałe, że w swojej poprzedniej decyzji Kolegium nie kwestionowało ani faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad bratem, ani też jej wymiaru. Również okoliczność, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy nie uniemożliwia mu ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Wprawdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019r., sygn. III SA/Gd 423/19, dostępny w Internecie). Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nie może zatem przyznać żądanego świadczenia. W przypadku uznania, że skarga jest zasadna Sąd może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, nakazując ponowne rozpoznanie sprawy przez organ z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. W związku z tym organ winien ponownie rozpoznać sprawę mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).