II SA/Ol 18/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Marcin Morawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005 r. sprawy ze skarg G. S. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej - oddala skargę Decyzją z dnia 14 lipca 2004 r. Prezydent Miasta O. ustalił K. K. i G. S., współwłaścicielkom nieruchomości położonej przy ulicy "[...]" w O., opłatę adiacencką w wysokości 1.393,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, w postaci urządzenia drogi poprzez budowę utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników. Od decyzji tej K. K. i G. S. wniosły odwołania, w których podnosiły, że na skutek wybudowania drogi znacznie zwiększyło się na niej natężenie ruchu kołowego i związany z tym hałas, w związku z tym wybudowanie drogi nie spowodowało zwiększenia wartości ich nieruchomości, a wręcz przeciwnie obniżyło jej wartość. Decyzją z dnia 21 września 2004 roku, znak "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywodził, iż organ pierwszej instancji winien, przed rozstrzygnięciem sprawy, wyjaśnić w ilu etapach była budowana droga przy ulicy "[...]", jakie prace były wykonywane na poszczególnych jej odcinakach oraz , czy po wybudowaniu poszczególnych odcinków drogi były one przekazywane do użytkowania właścicielom posesji. Wątpliwości organu drugiej instancji wzbudził też operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ze względu na brak wskazania przeznaczenia, wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości przyjętych do porównania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta O., decyzją z dnia 7 października 2004 r., znak "[...]", ponownie ustalił K. K. i G. S. opłatę adiacencką w wysokości 1.393,50 zł. Na skutek odwołań K. K. i G. S. od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 19 listopada 2004 r. znak "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ,ponownie rozpoznając sprawę , ustalił, iż budowa ulicy W. nie była prowadzona etapami i stanowiła jedno zadanie inwestycyjne. Okoliczność ta została potwierdzona umową zawartą pomiędzy inwestorem - Gminą O. a wykonawcą. W trakcie realizacji inwestycji nie były dokonywane odbiory poszczególnych odcinków, a odbiór całego zadania inwestycyjnego nastąpił protokołem z dnia 26 listopada 2001 r. Nie upłynął więc jeszcze trzyletni okres ,w którym możliwe było ustalenie opłaty adiacenckiej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy rozwiał wątpliwości wyrażone w poprzedniej decyzji Kolegium , odnoszące się do sposobu ustalenia wartości nieruchomości. Z operatu bowiem wynika, że obiekty porównawcze z osiedla R. przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową. Wobec tego organ pierwszej instancji, ustalając opłatę adiacencką, nie naruszył prawa. W skargach od tej decyzji, wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, K. K. i G. S. zarzucały, że opłata adiacencka została ustalona po upływie terminu przedawnienia, określonego w art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o, gospodarce nieruchomościami, ponieważ roboty na ulicy "[...]" były wykonywane od 9 czerwca do 30 listopada 2000 r. Droga przy ul. "[...]" na odcinku do ul. "[...]" była oddana do użytku w sierpniu 2000 r., a 26 listopada 2001 r. został dokonany protokolarny odbiór wszystkich odcinków drogi. Ponadto skarżące wywodziły, iż wątpliwości budzi operat szacunkowy , gdyż nie wiadomo, czy działki, przyjęte do porównania na osiedlu R., miały przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Nie godziły się także z tym, iż do porównania przyjęto wartość działek z osiedla R., na którym ceny działek są najwyższe w mieście, zamiast z osiedla B., gdzie ceny są porównywalne z ich działką. Skarżące powoływały się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2000 r. I SA 1595/00, zgodnie z którym dla ustalenia opłaty adiacenckiej decydujące znaczenie ma moment modernizacji poszczególnych odcinków, a nie całej inwestycji. Nadto w toku postępowania przed Sądem skarżąca G. S. wywodziła, iż w sprawie winno mieć zastosowanie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA 269/01. Podnosiła również fakt, że organy administracji publicznej nierówno traktują obywateli, gdyż w stosunku do niektórych sąsiadów zostały umorzone postępowania administracyjne i nie muszą oni ponosić opłat adiacenckich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się oddalenia skarg, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargi są bezzasadne. Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Organy administracji rozpoznające sprawę nie naruszyły norm prawa materialnego i przepisów proceduralnych. W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2000r. Nr 46, póz. 543 ze zmianami.) - zwanej w dalszym ciągu ustawą. W myśl z art. 144 ust. l ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (np. urządzenia albo modernizacji drogi) przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Na mocy art. 145 ust. l cytowanej ustawy opłatę może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji, każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej Warunkiem wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu modernizacji drogi jest nie tylko urządzenie lub modernizacja tej drogi, ale także wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. l cytowanej ustawy). Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy , ustalenie przedmiotowej opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi. Istotne jest więc w jakiej dacie doszło do urządzenia lub modernizacji drogi. W przedmiotowej sprawie skarżące twierdziły, że odbiór drogi przy ul. "[...]" nastąpił protokołem z dnia 20 grudnia 2000 roku, a więc minął już termin upoważniający organ do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wątpliwości co do terminu zakończenia budowy drogi wyraziło już wcześniej Kolegium i dlatego pierwotnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji , przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji wykazało jednak, iż termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy został zachowany. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się protokół odbioru drogi datowany na 26 listopada 2001 r., co oznacza, iż opłata adiacencka mogła być ustalona do 26 listopada 2004 r. Z akt tych bezsprzecznie wynika, iż budowa drogi była jednym zadaniem inwestycyjnym, podczas którego poszczególne odcinki drogi nie były przekazywane do użytkowania właścicielom posesji . W piśmie z dnia 4 października 2004 r. nr "[...]" podana jest jednoznaczna informacja, że przed odbiorem ostatecznym w dniu 26 listopada 2001 r., nie odbierano od wykonawcy, ani nie przekazywano do użytkowania żadnego fragmentu ulicy. Protokół, na który powołują się skarżące z dnia 20 grudnia 2000 r. został spisany pomiędzy wykonawcą a podwykonawcą, dla celów rozliczeniowych. Dokument taki nie wywołuje skutków prawnych wobec inwestora i osób trzecich. Tak więc nie można mówić o oddawaniu do użytku poszczególnych etapów inwestycji skoro nie było protokolarnych odbiorów poszczególnych odcinków modernizowanej drogi. W tym zakresie organy rozpoznające sprawę dokonały prawidłowych ustaleń w oparciu o dowody przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, których to ustaleń skarżące nie kwestionowały w postępowaniu administracyjnym, choć były powiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. ( art. 81 k.p.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku sygn. akt I SA 1595/00, na które powoływały się skarżące, iż urządzenie lub modernizacja drogi ma to do siebie, że po ukończeniu prac przy danej nieruchomości istnieje możliwość korzystania z ulepszeń, bez względu na to w jakim czasie zostanie ukończona cała inwestycja a w związku z tym trzyletni termin do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej biegnie od daty modernizacji odcinka, przy którym znajduje się nieruchomość. Jak jednak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie , modernizacja ulicy "[...]" nie była podzielona na etapy i w związku z tym nie było przekazywania do użytkowania poszczególnych odcinków drogi , co czyni niemożliwym ustalenie innej daty, od której biegnie termin przedawnienia, aniżeli protokolarne przekazania całej drogi. Wobec tego organy administracji słusznie uznały, że termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy należy liczyć od dnia 26 listopada 2001 r. Bezzasadny też okazał się zarzut skarżących o wadliwości operatu szacunkowego, który posłużył do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym znajduje się twierdzenie rzeczoznawcy, iż określenie wartości gruntu zostało poprzedzone przeprowadzeniem analizy rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną na terenie miasta O. Niewątpliwie wskazuje to na fakt, że do porównania rzeczoznawca przyjął działki przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a więc na taki sam cel jak działka skarżących. Nie potwierdziły się również twierdzenia skarżących, że biegły nie wziął przy wycenie pod uwagę faktu, iż ich działka położona jest na osiedlu L., a do porównania przyjęto działki z R. Operat zawiera bowiem porównanie stosunków w zakresie popytu i podaży działek zlokalizowanych na poszczególnych osiedlach O. ( P., D., G., R. - duża podaż , B., S. - mała podaż, L. i Z. - bardzo mała podaż. Oznacza to, że biegły uwzględnił w wycenie wpływ popytu i podaży na wartość nieruchomości. Należało więc przyjąć, iż organy rozpoznające sprawę dokonały ustaleń, zgodnie z art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego ( opinia biegłego, dowody z dokumentów na okoliczność terminu budowy drogi), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. ( art. 77 § l k.p.a.) Odnośnie zarzutu nierównego traktowania przez organy administracji publicznej mieszkańców ulicy "[...]", co do których w przypadku skarżących ustalono opłatę , a w innych przypadkach umorzono postępowania administracyjne z uwagi na przedawnienie, to należy zauważyć, że kontroli sądu administracyjnego podlega proces decyzyjny w konkretnej sprawie. Oznacza to, iż sąd może badać tylko to, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie ma natomiast wpływu na to, czy organ wykorzystał swoje uprawnienie w stosunku do wszystkich podmiotów, czy też tylko w stosunku do niektórych. Skarżące uważają, że nie powinny ponosić opłaty adiacenckiej ze względu na zasady współżycia społecznego, gdyż organ nie zdążył, z uwagi na przedawnienie, zakończyć postępowań administracyjnych w stosunku do wszystkich mieszkańców tej samej ulicy. Ta okoliczność jednak nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje bowiem, czy organy administracji publicznej podczas procesu decyzyjnego działały zgodnie z obowiązującym prawem. Nie jest sądem orzekającym co do istoty sprawy i nie może stosować zasad współżycia społecznego. Nie ma natomiast podstaw, by twierdzić, iż organy rozpoznające sprawę naruszyły zasadę równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według tejże zasady wszyscy mają prawo do takiego samego traktowania przez władze publiczne. Określenie "wszyscy" odnosi się do osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie można mówić o identyczności położenia skarżących i osób, co do których upłynął już trzyletni termin uprawniający do ustalenia opłaty adiacenckiej. Fakt, iż w stosunku do skarżących termin ten, przed wydaniem zaskarżonej decyzji jeszcze nie upłynął powoduje, że nie mogły być one traktowane na równi z osobami, w sprawie których umorzono postępowania z uwagi na przedawnienie. Co do twierdzenia skarżącej G. S., że Sąd przy rozstrzyganiu winien uwzględnić wyrok NSA Warszawie I SA 269/01, to należy wskazać, że orzeczenie to zapadło na tle zupełnie odmiennego stanu faktycznego i dotyczy wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Dlatego wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego tam poczynione nie mogą być przydatne w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.).