II SA/Ol 180/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Alicja Jaszczak- Sikora (spr.) Beata Jezierska Katarzyna Matczak Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skarg Z. D. i W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków I uchyla zaskarżone postanowienie oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. i W. D. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego, III orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kontroli sądowo- administracyjnej zostały poddane decyzje Wojewody z dnia "[...]", znak "[...]" i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty z dnia "[...]"listopada 2001 roku, znak "[...]" w sprawie udzielenia Gminie pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków w miejscowości B. gmina G. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie dopatrzył się w postępowaniu administracyjnym uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy i wyrokiem z dnia 13 października 2003 roku, sygn. akt IV SA 547/02 uchylił obie te decyzje. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przy wydawaniu decyzji w ogóle nie odniesiono się do zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ orzekający, poza sprawdzeniem kompletności wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, nie dokonał oceny merytorycznej wartości tych dokumentów, a także nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko wodne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozparzeniu sprawy, w dniu "[...]"lipca 2004 roku wydał decyzję, znak "[...]", o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej oczyszczalni ścieków w B. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją z dnia "[...]"września 2004 roku, znak "[...]"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia "[...]"października 2004 roku, znak "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł sprzeciw w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w B. gmina G. oraz wniósł o uzupełnienie wniosku z dnia 5 września 2001 roku w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej oczyszczalni. Ponadto organ podniósł, że do wniosku należy dołączyć orzeczenie stwierdzające, że oczyszczalnia ścieków nie stanowi zagrożenia dla otoczenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina domagając się jej uchylenia i wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej oczyszczalni bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołanie zostało również wniesione przez W. i Z. D., którzy domagali się uchylenia przedmiotowej decyzji. Zarzucali, że decyzja została oparta na wadliwej podstawie prawnej, gdyż powołany w decyzji art. 54 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i przewidziany w nim sprzeciw przysługuje w postępowaniu, w którym nie jest potrzebna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w stosunku do oczyszczalni ścieków konieczne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a podstawę prawną takiej decyzji może stanowić wyłącznie art. 55 cyt. ustawy. Ponadto decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez wydanie jej po rozpatrzeniu wniosku z 2001 roku o pozwoleniu na użytkowanie, zawierającego treści niezgodne ze stanem prawnym w dacie składania wniosku, jak i jego rozpatrywania w 2004 roku. Podnieśli również, że zostały naruszone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasady określone w art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"stycznia 2005 roku, znak "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji podjął działania niezgodne z wolą inwestora oraz nie podjął niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 k.p.a. Ponadto organ wydał decyzję bez wzywania inwestora do uzupełnienia dokumentacji, a tym samym naruszył art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie go czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie mające na celu doprowadzenie budowy oczyszczalni do stanu zgodnego z prawem nie zostało zakończone i powinno być kontynuowane przez organ I instancji. Odnośnie odwołania Z. i W. D., to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"stycznia 2005 roku, znak "[...]" stwierdził niedopuszczalność zażalenia stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie wnoszący odwołanie Z. i W. D. nie mają przymiotu strony, a tym samym nie są uprawnieni do złożenia odwołania. Na powyższe postanowienie Z. i W. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucali w szczególności naruszenie art. 30 § 4 i art. 134k.p.a. Skarżący podnieśli, że powoływany w postanowieniu przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie ma związku ze sprawą. Także przytoczony art. 134 k.p.a. nie może być podstawą rozstrzygnięcia, gdyż wyłącza to ustanowione w postępowaniu gwarancje ochrony praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138§ l pkt 3 k.p.a. Ponadto skarżący podnieśli, że wnosili odwołanie od decyzji. Organ natomiast stwierdził niedopuszczalność zażalenia Taki zaś środek zaskarżenia służy na postanowienie i nie był w sprawie składany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy należało zastosować przepisy obecnie obowiązujące, zgodnie z którymi Z. i W. D. utracili przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania Gminy wydał decyzję, natomiast w stosunku do Z. i W. D. wydał postanowienie, na podstawie art. 134 k.p.a., o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia Organ stwierdził, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., nr 207, póz. 2016 ze zm.), czyli Gmina. W tej sytuacji organ uznał, że brak przymiotu strony u Z. i W. D. stanowi przeszkodę formalną do rozpoznania odwołania. Nie wnikając w ocenę merytoryczną legitymacji skarżących do udziału w sprawie w charakterze strony , stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Należy zauważyć, że zgodnie z poglądami ugruntowanymi w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym (a zatem także w postępowaniu odwoławczym) następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Jednakże przymiot strony w jej aspekcie procesowym, czyli zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok SN z l grudnia 1994 r., sygn. III ARN 64/94, OSNAiPUS 1995, nr 10, póz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i jego toku (także w postępowaniu odwoławczym) jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Ustalenie czy podmiot wnoszący odwołanie posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji, wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Oczywiście legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione przez podmiot na podstawie subiektywnego przekonania, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków powinno podlegać ocenie zgodnie z zasadami przewidzianymi dla postępowania odwoławczego. Jeżeli to subiektywne twierdzenie podmiotu nie zostanie pozytywnie zweryfikowane w toku postępowania odwoławczego, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § l pkt 3 k.p.a. (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 roku, sygn. OPS 16/98, ONSA z 1999r., nr 4, póz. 119, wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1611/98, niepubl., z dnia 14 października 1999 r., I SA 1321/99, z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. I SA 1544/98, niepubl.). Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w taki sposób, gdyż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Oczywiście może zachodzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji), jak i podmiotowych (np. w sytuacji wniesienia odwołania przez stronę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych) i wtedy wydawane jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania na mocy art. 134 k.p.a. Jednak należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. Legitymacja do udziału w sprawie jest przesłanką materialno- prawną; natomiast art. 134 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy środek zaskarżenia nie może być wniesiony z przyczyn formalnych. Mając powyższe na względzie należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania Z. i W. D. z tego powodu, że odwołujący się nie są stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ powinien w toku rozpoznawania obu odwołań, wniesionych w jednej sprawie administracyjnej i dotyczących tej samej decyzji, zbadać czy wnoszący odwołanie posiadają interes prawny, a po jego zakończeniu wydać w sprawie jedną decyzję. W decyzji tej powinno się znaleźć rozstrzygnięcie o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych, a jeżeli organ stwierdzi u któregoś podmiotu wnoszącego odwołanie brak interesu prawnego, to w tym zakresie powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. Należy pamiętać, że postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się zawsze wy daniem jednej decyzji. W tej sytuacji, Sąd, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c oraz art. 135 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"stycznia 2005 roku, znak "[...]" oraz w oparciu o art. 200 cyt. ustawy zasądził na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania sądowego. Ponadto Sąd na podstawie art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.