II SA/Ol 180/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia "[...]"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. B. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., działając na podstawie art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 23 grudnia 2010 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia o stwierdzeniu, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 25 lipca 2007 r. jest ostateczna. W uzasadnieniu Kolegium podało, że o wydanie zaświadczenia wystąpił M.B., którego pełnomocnikiem był P.B. Burmistrz Miasta i Gminy M. w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. stwierdził, że wydanie zaświadczenia będzie możliwe po zakończeniu postępowania w stosunku do wszystkich stron postępowania. Na ponowiony przez stronę w piśmie z dnia 17 grudnia 2010 r. wniosek, organ nie udzielił odpowiedzi, natomiast po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia. Pismo to zostało skierowane do strony i jej pełnomocnika. We wniosku o stwierdzenie nieważności P.B. zarzucił, że postanowienie Burmistrza z dnia 23 grudnia 2010 r. skierowane zostało do niego, a więc do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska. Wywiodło, że strona postępowania podjęła działania z pominięciem pełnomocnika. Działanie strony musiało zostać uwzględnione przez organ administracji, jednakże pełnomocnik został powiadomiony o czynności Burmistrza. Kolegium wskazało ponadto, że jest zobligowane do rozpatrzenia zażalenia strony, wniesionego na przedmiotowe pismo Burmistrza, gdyż tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P.B. powtórnie podniósł, że skierowane do niego zaskarżalne postanowienie nie dotyczy jego interesu prawnego. Okoliczność ta uzasadniała żądanie wyeliminowania tego aktu, bez względu na działania podjęte przez jego mocodawcę. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 17 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że żalący się jest pełnomocnikiem M.B. na mocy pełnomocnictwa ogólnego z dnia 15 listopada 2007 r., upoważniającego P.B. do reprezentowania mocodawcy we wszystkich postępowaniach prowadzonych przed Burmistrzem Miasta i Gminy M. i wszystkimi organami administracji publicznej oraz wszystkimi sądami. Każde pełnomocnictwo upoważnia do działania w imieniu i na rzecz mocodawcy, a nie w imieniu własnym. Pełnomocnik nie staje się więc stroną postępowania w sprawie, w której został ustanowiony i nie ma własnego interesu prawnego do działania. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tak więc od chwili ustanowienia przez stronę pełnomocnika w sprawie, Burmistrz Miasta i Gminy M. zobowiązany był do doręczania pełnomocnikowi pism procesowych. Na wezwanie M.B. do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie zaświadczenia, Burmistrz pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Pismo to skierował do M.B. i do jego pełnomocnika. Działanie organu polegające na doręczeniu pisma pełnomocnikowi strony było więc prawidłowe, gdyż w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak było podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony byłoby równoznaczne z pominięciem strony, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu byłoby wadliwe. Wskazana przez żalącego się przesłanka stwierdzenia nieważności, to jest skierowanie aktu do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie miała więc zastosowania w sprawie. Postanowienie organu zostało bowiem prawidłowo skierowane do niego, jako pełnomocnika strony. W złożonej skardze P.B. wyjaśnił, że jego mocodawca wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący nie ma kompetencji do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Burmistrz Miasta i Gminy M. skierował do niego, mające cechy aktu administracyjnego, pismo, w nagłówku którego wskazał wyłącznie skarżącego. Wystąpił on więc z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, zarzucając, że Burmistrz naruszył prawo czyniąc go jedynym adresatem przedmiotowego aktu. Skarżący podkreślił, że nie występował jako pełnomocnik M.B., lecz wyłącznie w imieniu własnym. Zarzucił ponadto, że Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia bez uprzedniego wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Zaniechanie to stanowi naruszenie prawa, które uniemożliwiło skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Kolegium nie zbadało również czy pismo będące przedmiotem wniosku jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie i czy wnioskodawca posiada w tej sprawie interes prawny. W ocenie skarżącego, w stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium powinno było odmówić wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego wobec braku jego legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skierowanego do niego jako do pełnomocnika M.B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowane są rozbieżne stanowiska dotyczące kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na żądanie strony. Kolegium podzieliło pogląd, że postępowanie to wszczyna samo złożenie wniosku. Podkreśliło, że pełnomocnictwo złożone do akt administracyjnych upoważnia skarżącego do reprezentowania mocodawcy m.in. we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez Burmistrza Miasta i Gminy M. Zgodnie z treścią tego dokumentu, przedmiotowe pismo doręczono nie tylko stronie, ale i jej pełnomocnikowi. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przed Burmistrzem Miasta i Gminy Miłakowo toczyło się postępowanie z wniosku M.B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki "[...]". Pełnomocnikiem strony w tym postępowaniu był P.B. Mocodawca skarżącego wystąpił osobiście dnia 10 grudnia 2010 r. do Burmistrza Miasta i Gminy M. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że decyzja tego organu z dnia 25 lipca 2007 r. jest ostateczna. Organ administracji pismem z dnia 15 grudnia 2010r. odmówił wydania zaświadczenia. M.B. ponowił wniosek (w dniu 17 grudnia 2010 r.,) a wobec milczenia organu, wezwał Burmistrza w dniu 20 grudnia 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Burmistrz odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 23 grudnia 2010 r., ponownie odmawiając wydania zaświadczenia. Z akt sprawy wynika, że pisma o tożsamej treści organ doręczył wnioskodawcy i jego pełnomocnikowi, wskazując każdego z nich jako adresata. M.B. wniósł zażalenie na pismo Burmistrza z dnia 23 grudnia 2010 r., a jego pełnomocnik P.B. – wniosek o stwierdzenie nieważności. Skarżący uznał doręczone mu pismo za postanowienie i zarzucił, że zostało ono skierowanie do podmiotu nie będącego stroną. Kolegium rozpoznało ten wniosek, przyjmując, że wszczął on postępowanie administracyjne. Nie można jednak podzielić stanowiska, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wywołuje automatycznie skutek wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji w zakresie przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Powyższe wynika z art. 157 § 3 K.p.a. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 156 § 1 i art. 126 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, właściwy organ administracji stwierdza nieważność decyzji i postanowień, od których przysługuje zażalenie. Tak więc, organ administracji, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności określonego aktu prawnego musi przede wszystkim zbadać czy akt ten jest decyzją lub postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie. Należy bowiem zauważyć, że nie każde pismo nazwane decyzją lub postanowieniem spełnia wymagania określone w K.p.a. dla tych aktów procesowych, a jednocześnie brak takiego oznaczenia nie wyklucza, że dane pismo jest decyzją lub postanowieniem. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pismo zawierające minimum elementów konstytutywnych, tzn. określenie organu administracji, adresata, rozstrzygnięcie istoty sprawy, podpis pracownika reprezentującego organ, jest decyzją, choć nie spełnia formy przewidzianej w K.p.a. Powyższe należy odpowiednio odnieść do postanowienia. W kontrolowanym postępowaniu, w toku postępowania w sprawie wydania zaświadczenia Burmistrz wystosował do M.B. i skarżącego pisma z dnia 23 grudnia 2010 r. o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Kolegium uznało, że pismo to jest postanowieniem, jednakże nie wyjaśniło na jakiej podstawie dokonało takich ustaleń skupiając na tym, że P.B. był pełnomocnikiem M.B. w związku z czym działał na jego rzecz i w jego imieniu. Fakt, że skarżący był pełnomocnikiem M.B. w postępowaniach przed Burmistrzem Miasta i Gminy M. nie jest przez strony kwestionowany. Wyjaśnienia wymagało jednak czy wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 24 grudnia 2010 r. złożony został przez osobę uprawnioną czego Kolegium nie zrobiło. We wskazanym wniosku skarżący nie wskazał, że działa w imieniu swojego mocodawcy. Bez uprzedniego podjęcia czynności wyjaśniających organ administracji przyjął, że P.B. nie występował w sprawie we własnym imieniu, lecz jako pełnomocnik wnioskodawcy. Kolegium uzasadniło to zakresem pełnomocnictwa udzielonego przez M.B. skarżącemu w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie można podzielić takiego stanowiska. W sytuacji gdy nie jest oczywiste, w czyim imieniu działa wnioskodawca, obowiązkiem organu administracji, wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jest bezsporne ustalenie tego faktu, co z kolei jest niezbędne do zbadania legitymacji procesowej skarżącego. Uznanie zaś przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skutkuje obowiązkiem odmowy wszczęcia tego postępowania i wyłącza możliwość badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) lub odmowa stwierdzenia nieważności może mieć miejsce dopiero po bezspornym ustaleniu, że wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu i ma za przedmiot istniejącą w obrocie prawnym ostateczną decyzję lub zaskarżalne postanowienie. Wobec powyższego, rozważania Kolegium czy w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i wydanie postanowienia na podstawie art. 158 § 1 zw. z art. 126 K.p.a., były przedwczesne. Badanie istnienia przesłanek nieważności aktów administracyjnych następuje bowiem po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżone postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni powyższe rozważania Sądu i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie. W zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek skarżącego z dnia 24 grudnia 2010 r. lub o odmowie wszczęcia tego postępowania. W przypadku wszczęcia postępowania, Kolegium zbada istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.