II SA/Ol 181/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy postanawia odrzucić skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż A.W. z dniem 1 czerwca 2000r. został mianowany do służby stałej w Urzędzie Celnym na stanowisko inspektora celnego i nadano mu stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Dyrektor Izby Celnej aktem mianowania z dnia "[...]", działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej, mianował A.W. na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009r. Pismem z dnia 12 grudnia 2009r. zatytułowanym "odwołanie" A.W. wezwał organ do uchylenia aktu mianowania i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zarzucił, iż organ nie uwzględnił okoliczności, iż w trakcie pełnienia służby zajmował stanowisko kierownika zmiany w okresie od 1 kwietnia 1996r. do 1 czerwca 2000r., które związane było z podporządkowaniem funkcjonariusza. W odpowiedzi pismem z 13 stycznia 2010r. Szef Służby Cywilnej poinformował funkcjonariusza, iż mianowanie na stopień nie zostało zastrzeżone decyzją administracyjną, w związku z czym od mianowania na stopień w trybie administracyjnym nie przysługuje odwołanie. Spory w tym zakresie rozpoznawane są przez sąd właściwy z zakresu prawa pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.W. wniósł o uchylenie aktu mianowania z dnia "[...]" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wskazanie, że przy ponownym rozpoznaniu należy wziąć pod rozwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Skarżący podniósł, iż Dyrektor Izby Celnej przy wydaniu aktu mianowania nie uwzględnił nieprzerwanego okresu służby od dnia 19 września 1988r., wyższego wykształcenia na kierunku administracja, doświadczenia oraz faktu zajmowania stanowiska kierowniczego związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników w okresie od 1 kwietnia 1996r. do 1 czerwca 2000r. w Urzędzie Celnym na stanowisku Kierownika Zmiany w Oddziale Celnym. Podkreślił, że art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie może być interpretowany w taki sposób, że wprowadza wymóg, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu lub na określonym stanowisku w dniu wejścia w życie ustawy. Zdaniem skarżącego z dosłownego brzmienia powołanego przepisu wynika, że dla spełnienia warunku w nim wskazanego wystarczającym jest, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu, bądź zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy w jakimkolwiek okresie przed dniem 31 października 2009r. Zatem w ocenie skarżącego zostały przez niego spełnione wszystkie warunki określone w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, w związku z czym organ winien mianować go na wskazany stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej, reprezentowany przez radcę prawnego Z.G., wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż mianowanie na stopień służbowy nie jest decyzją w rozumieniu Kodeku postępowania administracyjnego, bowiem nie należy utożsamiać mianowania na stopień z mianowaniem do służby. Mianowanie do służby stanowi podstawę nawiązania stosunku służbowego, a funkcjonariusza publicznego pozostającego w służbie awansuje się w ramach jednego stosunku na kolejne stopnie służbowe. Podkreślono przy tym, że przepis art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej określa, w jakich sprawach wydawane są decyzje administracyjne. Natomiast spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy nie wymienionych w tym przepisie, zgodnie z art. 189 tej ustawy, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że w ocenie organu przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, na który powołuje się skarżący, należy rozpatrywać w kontekście całości regulacji. Zamiarem ustawodawcy było niewątpliwie dostosowanie obowiązujących dotychczas stopni funkcjonariuszy do przepisów nowej ustawy na zasadzie ciągłości uprawnień i obowiązków. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy ma zastosowanie tylko do tych funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy tj. w dniu 30 października 2009r. zajmowali określone stanowisko lub pełnili określone obowiązki. Inna wykładnia tych przepisów w sposób nieuzasadniony doprowadziłaby do awansu funkcjonariuszy, którzy kiedykolwiek przed wejściem w życie ustawy, niezależnie od okresu zajmowali stanowisko wskazane w ustawie. Ustawa o Służbie Celnej w sposób jednoznaczny określa korpusy Służby Celnej, w ramach których nadawane są poszczególne stopnie w zależności od posiadanego stopnia służbowego. Z kolei uzyskana punktacja na podstawie wskazanych w ustawie kryteriów określa stopień służbowy w ramach danego korpusu. Podkreślono, iż mianowanie na stopnie służbowe w trybie art. 223 ww. ustawy nie ma charakteru awansu. Jest to przepis przejściowy, regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia nowych przepisów. Mianowanie na nowy stopień służbowy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej nie było uzależnione od wniosku i opinii przełożonego mianowanego funkcjonariusza. Ustawa jednoznacznie wskazuje jaki korpus Służby Celnej należało określić dla poszczególnych funkcjonariuszy, gdyż jedynym warunkiem był stopień służbowy posiadany w dniu 30 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy ppsa.). W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zatem rozważyć, czy akt mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy podlega kontroli sądu administracyjnego. Spór w tej sprawie powstał w związku z wejściem w życie z dniem 1 listopada 2009r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323). Materialnoprawną podstawę aktu mianowania skarżącego na określony stopień służbowy stanowił art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. ustawy. Jak wynika z treści art. 223 ust. 1 tej ustawy kierownik urzędu był zobligowany do dokonania mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. W tej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązku, jednakże funkcjonariusz nie zgodził się z aktem mianowania, gdyż w jego ocenie powinien być mianowany na wyższy stopień. W tym miejscu należy wskazać, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym, który zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej powstaje w drodze mianowania, na podstawie zgłoszenia się do służby. Nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku prawnego stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu Kodeku postępowania administracyjnego. Wszędzie tam, gdzie ustawodawca przewidział decyzyjną formę rozstrzygnięcia, dał temu wyraz wprost. Przykładowo w sprawach personalnych decyzję organ służby celnej wydaje w sprawie zawieszenia funkcjonariusza (art. 103 ust. 6 tej ustawy), zwolnienia ze służby (art. 107 ust. 1 i 2 ustawy), przeniesienia na inne stanowisko służbowe (art. 104 ust. 1 pkt 9 ustawy). Nie wyklucza to podejmowania przez uprawniony organ innych czynności w ramach stosunku służbowego, które nie są traktowane jako decyzja administracyjna. W zależności od tego, czy czynność taka przybiera formę decyzji, czy też jest innym aktem, ustawodawca przewidział różne tryby rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego. Niektóre roszczenia rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i co za tym idzie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Inne, choć dotyczą stosunku służbowego, poddane są rozstrzyganiu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Zgodnie z art. 188 ust. 6 tej ustawy kognicji sądów administracyjnych zostały poddane tylko sprawy ze skarg na decyzje wydane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydane w wyniku odwołania. W myśl art. 188 ust. 1 i 2 ustawy należą do nich sprawy, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź zwolnienia ze służby. Rozszerzenie katalogu spraw, które podlegają kontroli sądu administracyjnego jest niemożliwe, gdyż ustawodawca przewidział kontrolę sądowoadministracyjną tylko w określonych sprawach, dla których przewidziany jest tryb decyzyjny. Dla sporów dotyczących roszczeń w sprawach nie wymienionych w art. 188 ust. 1 o Służbie Celnej przewidziana została właściwość sądów powołanych do rozstrzygania sporów pracowniczych. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że akt którego przedmiotem jest mianowanie na stopień służbowy, nie może być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie stanowi on decyzji administracyjnej z zakresu ustalonego w art. 188 ust. 1 tej ustawy i nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot skargi nie jest bowiem wymieniony w art. 3 § 2 ustawy ppsa., jak również żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Należy w tym miejscu podkreślić, że właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy nie można wywodzić z samej okoliczności, że działanie w przedmiotowej sprawie podejmuje organ administracji publicznej. To bowiem nie przesądza jeszcze o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji postanowienia.