II SA/Ol 181/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., nr Rep.1840/ŚR/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 6 września 2022 r. o odmowie przyznania G.N. (dalej jako: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem G.N. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) – dalej jako: "u.ś.r.", zgodnie z którym świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury. Ponadto organ I instancji wskazał, że nie są spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem syn skarżącej ma [...] lata, a jego niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała w wieku 34 lat. Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2022 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że syn skarżącej jest kawalerem, ma [...] lata. Z orzeczenia z dnia 9 kwietnia 2004 r. wynika, że został on zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 29 stycznia 2004 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 stycznia 2004 r. Syn skarżącej choruje na [...]. Ma problemy z połykaniem, porusza się przy pomocy kul. Sam nie jest w stanie przygotować sobie posiłków, wymaga pomocy przy ubieraniu, porannej i wieczornej toalecie. We wszystkich tych czynnościach pomaga mu matka, która również sprząta, robi zakupy, zawozi na wizyty lekarskie, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe. Kolegium podniosło, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż skarżąca była zatrudniona do 2 marca 1991 r., przyczyną rezygnacji z pracy była renta chorobowa. Z dniem 1 lipca 2004 r. skarżąca przeszła na emeryturę, a niepełnosprawność syna powstała w styczniu 2004 r. W tej sytuacji Kolegium uznało, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bowiem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium, żaden przepis u.ś.r. nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Ponadto w przypadku osób posiadających ustalone prawo do emerytury, trudno mówić o konieczności rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Odmiennie niż organ I instancji, Kolegium uznało, że przeszkody do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego w rozpoznawanej sprawie nie stanowił przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego wykładnię naruszającą wyrażone w Konstytucji RP zasady: równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym; b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 79a, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: k.p.a. poprzez: - przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z pracy zarobkowej a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym synem, w sytuacji gdy skarżąca przeszła na emeryturę jak syn stał się niezdolny do samodzielnej egzystencji; - zaniechanie poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia i złożenia w organie rentowym wniosku o zawieszenie emerytury. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustalone prawo do emerytury nie pozbawia jej możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powinien umożliwić jej dokonanie wyboru, które z tych świadczeń chce pobierać. Wyjaśniła również, że przeszła na wcześniejszą emeryturę z dniem 1 lipca 2004 r., gdy stan zdrowia syna był już na tyle ciężki, że wymagał on całodobowej opieki. Zdaniem skarżącej, organ powinien ją poinformować, że powinna zawiesić emeryturę, aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium złożyło również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259 – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 (§ 1) tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyła zarówno skarżąca, jak i Kolegium. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bowiem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto, w ocenie Kolegium, przepisy u.ś.r. nie przewidują możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy, aby opiekować się niepełnosprawnym synem. Należy zauważyć, że syn skarżącej choruje m.in. na [...], które jest chorobą przewlekłą, rozwijającą się przez dłuższy okres czasu. Z orzeczenia z dnia 9 kwietnia 2004 r. wynika, że został on zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 29 stycznia 2004 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 stycznia 2004 r. Sama skarżąca przyznała, że przeszła na wcześniejszą emeryturę z dniem 1 lipca 2004 r., gdy stan zdrowia syna był już na tyle ciężki, że wymagał on całodobowej opieki. W tej sytuacji należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. przesłanka dotycząca niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Mając na uwadze stan zdrowia syna skarżącej i wymóg stałej nad nim opieki osoby drugiej (pkt 8 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) należało przyjąć, że zarówno charakter, jak i zakres sprawowanej opieki wykluczają możliwość podjęcia przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, organy również niezasadnie odmówiły skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego twierdząc, że fakt pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego może być przesłanką odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela argumentację prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) i uznaje ją za własną. W wyroku tym NSA opowiedział się za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, który koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej. Potrzeba takiej wykładni wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem, intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz celowościowej. Aktualnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wysokość pobieranej przez skarżącą emerytury. NSA w powoływanym wyroku słusznie zwrócił także uwagę na potrzebę stosowania przez sądy administracyjne prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa przy wykonywaniu funkcji kontroli zgodności z prawem działania organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Należy zwrócić uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawia świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jeżeli równocześnie przysługuje im prawo do któregoś z wymienionych w powołanym przepisie świadczeń. Tymczasem, art. 27 ust. 5 u.ś.r. przyznaje osobom, którym przysługują wymienione w przepisie świadczenia możliwość wyboru jednego ze świadczeń (w tym świadczenia pielęgnacyjnego). Analiza powołanych uregulowań musi budzić wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Słusznie zatem wskazał NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za przyjęciem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. umożliwiającym osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Ustawodawca wyraźnie przewidział taką możliwość w powoływanym już art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne, uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy i i II instancji zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Wobec powyższego, za uzasadniony należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegający na jego błędnej wykładni, skutkującej pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Uchybienie to musiało doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Natomiast Kolegium słusznie uznało, iż nie jest przeszkodą do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego fakt powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po 25 roku życia. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wskazano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdzono w powyższym wyroku. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wobec tego, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą w powyższym zakresie, nie może być on podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa. Skoro powyższy wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie momentu powstania niepełnosprawności, to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu. Moment powstania niepełnosprawności nie może być zatem podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z zakwestionowania podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.