II SA/Ol 182/18

Dnia 10 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewody z dnia"[...]",nr "[...]" w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda (organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez pełnomocnika Spółkę A (dalej jako: spółka, skarżąca, strona), na postanowienie Starosty "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji Starosty "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pełnomocnik spółki w dniu 6 listopada 2017 r. zwrócił się do Starosty "[...]", na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., o wyjaśnienie treści decyzji z dnia "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – w zakresie obszaru nieruchomości objętej ograniczeniem. Organ I instancji pismem z dnia 20 listopada 2017 r. poinformował, iż treść decyzji jest zgodna z załącznikiem mapowym a brak podpisu nie musi spowodować jej nieważności. Zażalenie na powyższe postanowienie (pismo) odmawiające wyjaśnienia treści decyzji złożył pełnomocnik strony wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie Starosty do wyjaśnienia treści decyzji z dnia "[...]", zgodnie z wnioskiem z dnia 30 października 2017 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził, że postanowienie to jest nieprawidłowe, bowiem organ odmówił wyjaśnienia treści decyzji w zakresie wątpliwości co do jego treści. Podniósł, że z uwagi na brak podpisu na załączniku mapowym jego integralność z resztą decyzji może być kwestionowana. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pismo Starosty z dnia 20 listopada 2017 r. w niezbędnym do tego zakresie posiada elementy nakazujące jego zakwalifikowanie jako postanowienie. Zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, który je wydał, datę wydania, wskazuje adresata aktu oraz zawiera podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zawiera ono również w treści rozstrzygnięcie w powołaniu na wniosek z dnia 30 października 2017 r. - odmowa podpisu załącznika mapowego. Dalej podniósł, że sprawa dotyczy wyjaśnienia treści decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gm. "[...]" jako działka nr "[...]" (dawniej działki nr "[...]") poprzez udzielenie spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na w/w nieruchomościach przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV". Wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.), konieczne jest wskazanie podmiotu, któremu udziela się zezwolenia, rodzaju inwestycji, która ma być realizowana, przedmiotu zajęcia (wskazania nieruchomości) oraz terytorialnego zakresu zajęcia czyli wskazania jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy. W sprawie znak: "[...]" osiągnięte zostało to poprzez wskazanie tych informacji w sentencji decyzji z "[...]" oraz poprzez załącznik graficzny w postaci mapy obrazującej przebieg inwestycji. Załącznik graficzny pełni w tym postępowaniu tylko funkcję uzupełniającą do decyzji. W myśl art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Chodzi tu o mapę, która będzie uwidoczniała położenie wnioskowanej nieruchomości. Przepis ten nie wprowadza żadnych specjalnych wymogów, które musiałaby spełniać taka mapa. Ponadto, przepis art. 119 ust. 1 u.g.n. wskazuje jakie elementy powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, nie ma tam mowy jednak o załączniku graficznym. Tak samo art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obliguje do obrazowania zakresu ograniczenia w formie mapy, ale jej dołączenie jest celowe, gdyż lepiej wyjaśnia zakres koniecznego ograniczenia. Dlatego też Starosta prawidłowo odmówił udzielenia stronie wyjaśnień co do treści decyzji z dnia "[...]" bowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącego i wydanie postanowienia wyjaśniającego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Wojewody pełnomocnik spółki zarzucił mu naruszenie: 1. naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia, które winno zostać uchylone bądź zmienione, 2. naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. przez odmowę wyjaśnienia treści decyzji, mimo że zachodzą wątpliwości co do jej treści. Argumentował, że organ odmówił wyjaśnienia decyzji w zakresie podniesionych wątpliwości co do jego treści. Wnioskodawca nie jest w posiadaniu podpisanego załącznika do przedmiotowej decyzji. Z uwagi na brak podpisu na załączniku mapowym jego integralność z resztą decyzji może być kwestionowana, zaś art. 113 § 2 k.p.a. nie pozwala przy tym organowi na uchylenie się od obowiązku wyjaśnienia treści decyzji ("może wyjaśnić"), ale używa kategorycznego określenia "wyjaśnia". Skoro wnioskodawca podniósł wątpliwość, co do treści decyzji, to organ jest zobowiązany wyjaśnić treść tej decyzji. Nie jest przy tym wystarczające odesłanie do załącznika do decyzji, skoro właśnie wątpliwości, co do istnienia - w sensie prawnym – tego załącznika są przedmiotem wniosku o wyjaśnienie. Wydanie postanowienia wyjaśniającego treść decyzji i załączenie do niego podpisanej mapy usunie ryzyko utraty integralności decyzji i jednoznaczności jej treści. Jednocześnie możliwe jest - na podstawie akt sprawy - jednoznaczne wyjaśnienie jaki jest zakres przestrzenny ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, a to w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy i fizycznie powiązany z decyzją załącznik do niej. Wydanie zatem postanowienia wyjaśniającego doprowadziłoby do usunięcia zgłaszanych wobec treści decyzji wątpliwości. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty oraz zobowiązanie Starosty do wyjaśnienia treści decyzji z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty "[...]" w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia "[...]" ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, CBOSA). Mimo, że zasady te dotyczą postępowania administracyjnego, to ze względu na fakt, że kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie legalności stosowania przez organy administracji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, zasady te będą miały bezpośrednie przełożenie na zakres czynności i rozumowań, które mogą być udziałem sądu administracyjnego kontrolującego legalność postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Będą one przy tym podlegać modyfikacji ze względu na zakres kontroli sądowoadministracyjnej, która obejmuje zarówno pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze postępowanie administracyjne. Skutkuje to tym, że dokonując kontroli legalności wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. postanowienia sąd administracyjny pierwszej instancji jako dowody w sprawie traktować może jedynie treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie, treść postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. przez organ administracji pierwszej instancji oraz treść postanowienia organu odwoławczego. W niniejszej sprawie strona zwróciła się do organu I instancji o wyjaśnienie treści decyzji, w formie postanowienia, jaki jest zakres przestrzenny ustanowionego ograniczenia oraz zobrazowanie tego zakresu na prawidłowym załączniku graficznym. Postanowieniem z dnia "[...]" organ poinformował skarżącą, iż treść decyzji jest zgodna z załącznikiem mapowym a brak podpisu nie musi spowodować jej nieważności. W zakwestionowanym do Sądu postanowieniu Wojewoda wyjaśnił skarżącej, że terytorialny zakres zajęcia nieruchomości został wskazany w sentencji decyzji z "[...]" oraz poprzez załącznik graficzny w postaci mapy obrazującej przebieg inwestycji. Natomiast z sentencji powyższej decyzji z dnia "[...]" wynika, że "powierzchnia gruntu zajęta przez pas technologiczny dla działki nr "[...]". Usytuowanie linii i słupów nastąpi zgodnie z trasą oznaczoną na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej integralną część przedmiotowej decyzji, zaś ograniczenie korzystania z nieruchomości oraz wykonywanie uprawnień przez podmiot, któremu udzielono zezwolenia na korzystanie z nieruchomości, następuje zgodnie z zapisami decyzji Burmistrza "[...]" nr "[...]" dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ostateczną dnia "[...]" 2016 r." W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano z kolei, że "przebieg linii przedstawiono na arkuszu stanowiącym załącznik do decyzji z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z przedłożonych dokumentów, usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym do wniosku nie odbiega od usytuowania linii w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Zauważyć należy, że treść decyzji z dnia "[...]" jest jasna i nie budząca wątpliwości co do orzeczonego usytuowania linii i słupów oraz powierzchni zajęcia gruntu. Rzeczona decyzja Starosty była przedmiotem kontroli instancyjnej zakończonej utrzymaniem jej w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]", od którego to orzeczenia skarga została oddalona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 18 lipca 2017 r., sygn.. akt: II SA/OI 346/17 (orzeczenie nieprawomocne). W uzasadnieniu rzeczonego wyroku Sąd odniósł się do (nie)prawidłowości załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela pogląd prawny zawarty w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. II SA/Ol 340/17) stanowiący, że "art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obliguje do obrazowania zakresu ograniczenia w formie mapy, ale jej dołączenie jest celowe, gdyż lepiej wyjaśnia zakres koniecznego ograniczenia i umożliwia weryfikację przesłanki zgodności zamierzenia z planem miejscowym. Na prawidłowość takiego sposobu działania wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 201 r., sygn. akt I OSK 2618/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA wyjaśnił również, że mapa taka pełni jedynie funkcję uzupełniającą do decyzji i nie musi jej sporządzać geodeta. Mapa taka nie musi więc spełniać wymogów stawianych przez przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Załącznik graficzny pełni tylko funkcję uzupełniającą do decyzji". Reasumując, w kontrolowanym postępowaniu w ocenie tut. Sądu organy administracji odniosły się do zgłoszonego przez skarżącą żądania o wyjaśnienie decyzji, nie wykroczyły przy tym poza granice postępowania wyjaśniającego i w sposób prawidłowy uzasadniły swoje stanowiska. Za trafne należy uznać stanowisko organów, że kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - w zakresie obszaru nieruchomości objętej ograniczeniem - została już wyjaśniona w decyzji z dnia "[...]". W konsekwencji nie jest celowe ponowne odniesienie się do kwestii już rozstrzygniętych, tj. wyjaśnionych w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a. Ponadto, co istotne, w ocenie skarżącego przestrzenny zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie wynika z nieprecyzyjnego (a tym bardziej niewłaściwego) wyznaczenia go na stanowiącej integralną część decyzji z dnia "[...]" kopii mapy zasadniczej, lecz z braku niepodpisania tegoż załącznika. Otóż w tak zdefiniowanym zakresie instytucja wyjaśnienia treści orzeczenia (art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a.), z założenia, nie ma zastosowania, skoro nie odnosi się do treści decyzji, jak stanowi art. 113 § 2 k.p.a., czyli do konstytuujących ją elementów (art. 107 § 1 i § 2 k.p.a.), względnie jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższa teza abstrahuje od tego, czy ich pominięcie, in casu, jest prawnie uzasadnione, bowiem z treści analizowanego przepisu - znajdującego wsparcie w judykaturze i poglądach piśmiennictwa – wynika, że wyjaśnić można tylko element orzeczenia w jego werbalizowanym ujęciu, a nie nieistniejącą jego cześć. W rezultacie powyższego skarga, z założenia, nie mogła odnieść zamierzonego efektu. Nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy procesowe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.