II SA/Ol 184/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozwiązania w części umowy oddającej grunt w użytkowanie wieczyste 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 8 września 2003 r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Nr "[...]" z dnia 15 grudnia 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję własną z 8 września 2003r. Rep. "[...]" stwierdzającą wydanie przez Prezydenta Miasta E. decyzji z dnia 5 maja 1992r. znak "[...]" z naruszeniem prawa. Decyzją tą rozwiązano w części umowę oddającą w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący działki nr 9/3 i 9/4 przy ul. "[...]" w E. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji zostało wszczęte w oparciu o wniosek Zarządu Głównego Polskiego Związku Motorowego z dnia 27 października 1998r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta E. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż aktem notarialnym z 14 grudnia 1989r. rep. "[...]" Dyrektor zarządu Działalności Gospodarczej Polskiego Związku Motorowego i główny księgowy tego Zarządu działający w imieniu Polskiego Związku Motorowego z siedzibą w W. udzielili pełnomocnictwa dyrektorowi Okręgowego Zespołu Działalności Gospodarczej Polskiego Związku Motorowego w G. i głównej księgowej tego Zespołu do przejęcia od Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w E. przy ul. "[...]" oraz do reprezentowania Polskiego Związku Motorowego przed wszelkimi władzami w sprawach związanych z zawarciem aktu notarialnego. W oparciu o treść wskazanego wyżej pełnomocnictwa Prezydent Miasta E., działając w imieniu Skarbu Państwa, oddał aktem notarialnym z dnia 7 lutego 1990r. nieruchomości położone w E. przy ul. "[...]", oznaczone numerami działek 9/2, 9/3 i 9/4 Polskiemu Związkowi Motorowemu w G. Pismem z dnia 23 marca 1992r. Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej sp. z o.o. z siedzibą w G. wskazał, że Zarząd spółki wypełniając zobowiązanie rezygnacji i przekazania części terenu przy ul. "[...]" w E. objętego użytkowaniem wieczystym, wnioskuje o wydzielenie działki nr 9/2 i przygotowanie formalności związanej z jej wykupem. W oparciu o treść tego pisma Prezydent Miasta E. wydał decyzję z 5 maja 1992r. znak "[...]" o rozwiązaniu w części umowy oddającej w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący działki nr 9/3 i 9/4 przy ul. "[...]" w E. Polski Związek Motorowy Zespół Działalności Gospodarczej spółka z o.o. w G. został zawiązany umową spółki - akt notarialny z dnia 7 marca 1991 r. W oparciu o powyższy stan faktyczny Kolegium ustaliło, iż decyzja Prezydenta Miasta E. została wydana z naruszeniem prawa tj. skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zachodzi więc przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia 5 maja 1992r. w oparciu o art. 156 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Jednakże z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu wskazanego w art. 156 § 2 kpa, Kolegium stwierdziło, że wydanie przez Prezydenta Miasta E. wskazanej wyżej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium jednocześnie uznało, iż błąd co do adresata decyzji, a co za tym idzie, strony postępowania nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podniesiony przez pełnomocnika Polskiego Związku Motorowego w W. zarzut rażącego naruszenia art. 61 kpa, w ocenie składu orzekającego nie znajduje uzasadnienia. Naruszenie prawa można określić rażącym, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przepisom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. W przedmiotowej sprawie wniosek o rozwiązanie w części umowy użytkowania złożony został przez Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej sp. z o.o. w G., który został przez organ I instancji uznany został za stronę. W ocenie Kolegium decyzja z 5 maja 1992r. mogła zostać skierowana do Polskiego Związku Motorowego w G., gdyż z aktu notarialnego ustanawiającego użytkowanie wieczyste, z treści odpisu księgi wieczystej oraz z wcześniejszych decyzji wydawanych w sprawie, a dotyczących powyższej nieruchomości wynikało, iż stroną był Polski Związek Motorowy w G. W ocenie Kolegium organ I instancji wątpliwości co do strony postępowania mógł podjąć dopiero w 1993r. kiedy to Spółka złożyła pismo, w którym wnosiła o sprostowanie decyzji Prezydenta Miasta E. W złożonej skardze Polski Związek Motorowy w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentowano, że decyzja Prezydenta Miasta E. z 5 maja 1992r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając to stanowisko wskazano, że umowę notarialną z Prezydentem Miasta E. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawarł Polski Związek Motorowy jako stowarzyszenie reprezentowane przez ustanowionych przez siebie pełnomocników. Wniosek z dnia 23 marca 1992r. o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania złożył dzierżawca terenu Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej sp. z o.o. z siedzibą w G. Spółka ta posiadała odrębną od PZM osobowość prawną i nie miała interesu prawnego ani legitymacji do złożenia tego rodzaju wniosku. Decyzja Prezydenta Miasta E. nie tylko została skierowana do osoby nie będącej stroną, lecz przede wszystkim wydana została bez wniosku i bez działania z urzędu tj. z rażącym naruszeniem art. 61 kpa. Skoro wniosek o wydanie decyzji o rozwiązaniu umowy nie był skierowany przez wieczystego użytkownika ani też nie było to postępowanie wszczęte z urzędu, to skutek wydanej w tych okolicznościach decyzji pozbawiającej wieczystego użytkownika prawa do 75% powierzchni użytkowanego gruntu uznać należy jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego nie zachodzą negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawie bezsporne jest to, że postępowanie w przedmiocie rozwiązania w części umowy użytkowania wieczystego, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 5 maja 1992r. zostało wszczęte w oparciu o żądanie złożone przez Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej sp. z o.o. z siedzibą w G. Bezsporne jest także to, że ta osoba prawna nie była stroną umowy z 7 lutego 1990r. o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Motorowemu w W. Spółka ta nie była też stroną decyzji z 13 listopada 1989r. Nr "[...]" mocą której przekazano w użytkowanie wieczyste grunt położony przy ul. "[...]" w E. Poza sporem pozostaje także, iż Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej w G. sp. z o.o. nie mogła być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie rozwiązania w części umowy oddającej grunt w użytkowanie wieczyste i dlatego spółka nie posiadała legitymacji do złożenia wniosku o rozwiązanie tejże umowy. Kontynuując ten wątek należy stwierdzić, iż postępowania administracyjne toczące się w 1992r. zostało wszczęte z naruszeniem art. 61 kpa, co przyznaje Kolegium. Sporne natomiast między stronami jest to, czy naruszenie art. 61 § l kpa miało charakter rażący. W ocenie Sądu stanowisko organu w tej mierze nie jest zasadne. Na wstępie wskazać należy, że "organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, co obwarowane jest nieważnością decyzji (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wydanie 6 str. 340). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości. Już sam fakt przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, wszczętego na żądanie osoby, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek postępowania wszczętego przez podmiot nieuprawniony inna osoba zostaje pozbawiona prawa podmiotowego. W ocenie Sądu nie jest zasadny pogląd zgodnie, z którym w sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa art. 61 kpa ze względu na to, że organ mógł wydać decyzję skierowaną do Polskiego Związku Motorowego w G. Kolegium uzasadniło to faktem, że Polski Związek Motorowy w G. był stroną umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny z 7 lutego 1990r.), a także podmiot ten wpisany był jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej. Wcześniejsze decyzje wydawane przez organ (decyzja z 19 września 1989r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzja z 13 listopada 1989r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste gruntu), a dotyczące nieruchomości przy ul. "[...]" także były kierowane do Polskiego Związku Motorowego w G. Faktycznie zaś użytkownikiem wieczystym był Polski Związek Motorowy w W. Pomyłka w oznaczeniu tego stowarzyszenia wynikała z tego, że zarówno Prezydent Miasta E., jaki i przedstawiciele Polskiego Związku Motorowego błędnie podawali podmiot na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Wskazywano jako użytkownika wieczystego Polski Związek Motorowy w G., podczas gdy taka osoba prawna nie istniała, a użytkownikiem wieczystym winien być Polski Związek Motorowy w W. W G. znajdował się jedynie Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej Polskiego Związku Motorowego będący jednostką terenową Polskiego Związku Motorowego w W. Należy jednak wskazać, iż choć jako strona w postępowaniach administracyjnych i czynnościach cywilnoprawnych dotyczących użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. "[...]" w E. występował błędnie Polski Związek Motorowy w G. to jednak wniosek o rozwiązanie w części umowy użytkowania wieczystego złożył Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działalności Gospodarczej sp. z o.o. w G. Z oznaczenia tejże osoby prawnej wynika, iż podmiot ten jest spółką prawa handlowego, nie zaś stowarzyszeniem tak jak użytkownik wieczysty występujący dotychczas w sprawie. Ten fakt wskazywał już, że z wnioskiem nie wystąpił użytkownik wieczysty. Organ winien więc z urzędu ustalić, czy ta spółka ma uprawnienie do występowania w sprawie jako strona. Było to tym bardziej konieczne, że z akt sprawy wynika, iż jest to pierwsze pismo spółki skierowane do organu. Skoro organ nie zbadał, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację do wszczęcia postępowania, to w konsekwencji w sposób rażący naruszył zasadę skargowości wynikającą z art. 61 kpa. W ocenie Sądu nie zmienia tego fakt, iż stowarzyszenie występując dotychczas w sprawie miał podobną nazwę do spółki, której żądanie wszczęło postępowanie w sprawie. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie rozważenie, czy na przeszkodzie wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie stoi druga z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 156 § 2 kpa tj. nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją z 5 maja 1992r. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.