II SA/Ol 184/24

Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 20 grudnia 2023 roku nr LIII/339/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie w miejscowości Jegłownik stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 17 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 17 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 17 ust. 10 pkt 6 lit. a, § 21 ust. 1 pkt 7 lit. a w zakresie sformułowań: "... przez istniejące zjazdy"; § 17 ust. 2 pkt 7 lit. e tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit b tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. d tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. e tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. e tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. f tiret pierwszy, § 17 ust. 4 pkt 7 lit. a, § 18 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 18 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. a, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret pierwszy, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret drugi, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, - § 18 ust. 4 pkt 7 lit. b tiret pierwszy (dotyczący terenu do terenu B.06.U,MN i B.07.U.MN), § 18 ust. 4 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. e tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. f tiret pierwszy, § 18 ust. 5 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 19 ust. 1 pkt 7, § 19 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret drugi, § 20 ust. 1 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 20 ust. 1 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 20 ust. 2 pkt 7 lit a tiret pierwszy, § 22 ust. 1 pkt 7 lit. b tiret drugi, § 22 ust. 3 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 22 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret pierwszy, § 22 ust. 5 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 22 ust. 7 pkt 7 lit. a, § 22 ust. 8 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 22 ust. 9 pkt 7 lit. b w zakresie sformułowań: "...poprzez istniejące zjazdy"; § 17 ust. 8 pkt 6 lit. a w zakresie sformułowania: "...poprzez istniejący zjazd". Rada Gminy Gronowo Elbląskie (dalej jako: "Rada Gminy" lub "organ"), na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm., dalej "u.s.g."), podjęła 20 grudnia 2023 r. uchwałę nr LIII/339/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie w miejscowości Jegłownik (dalej jako: "plan miejscowy"). Wojewoda wniósł skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej: § 17 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 17 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 17 ust. 2 pkt 7 lit. e tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. d tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. e tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. e tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. f tiret pierwszy, § 17 ust. 4 pkt 7 lit. a, § 17 ust. 8 pkt 6 lit. a, § 17 ust. 10 pkt 6 lit. a, § 18 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 18 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. a, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret pierwszy, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret drugi, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. b tiret pierwszy (dotyczący terenu do terenu B.06.U, MN), § 18 ust. 4 pkt 7 lit. b tiret pierwszy (dotyczący terenu B.07.U,MN), § 18 ust. 4 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. e tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. f tiret pierwszy, ust. 5 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 19 ust. 1 pkt 7, § 19 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret drugi, § 20 ust. 1 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 20 ust. 1 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 20 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 21 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 22 ust. 1 pkt 7 lit. b tiret drugi, § 22 ust. 3 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 22 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret pierwszy, § 22 ust. 5 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 22 ust. 7 pkt 7 lit. a, § 22 ust. 8 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 22 ust. 9 pkt 7 lit. b w zakresie użytych w tych przepisach sformułowań: "przez istniejące zjazdy" lub "poprzez istniejące zjazdy". Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewoda wywiódł, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. rada gminy określa w planie miejscowym obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rada Gminy powinna więc była uwzględnić § 4 pkt 9 lit. a - c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do tych zagadnień. Stwierdził, że określenie układu komunikacyjnego na danym terenie i pozbawienie właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi prawa do wybudowania nowego zjazdu lub przebudowy (przesunięcia) istniejącego zjazdu bezpośrednio oddziałuje na możliwość korzystania z prawa własności. Zaznaczył, że działanie organu gminy nie może naruszać ustawowych uprawnień innych podmiotów, które mogą wydawać rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, z późn. zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Oznacza to, że dopuszczalność budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości. W przepisach planu miejscowego nie można więc zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie, co wychodzi poza granicę przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wojewoda stwierdził, że zakwestionowane przepisy uchwały w zakresie odnoszącym się do "istniejący zjazdów" podjęte został bez podstawy prawnej. Plan miejscowy winien m.in. ustalić zasadę obsługi komunikacyjnej, wskazując jedynie, z której drogi ma nastąpić obsługa danego terenu lub z jakim układem nadrzędnym będzie on powiązany. Ustalenia planu nie mogą natomiast ograniczać uprawnienia zarządcy drogi do wydania zezwolenia na wykonanie nowych zjazdów i zmianę ich lokalizacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Podniosła, że obszar planu miejscowego w Jegłowniku położony jest wzdłuż drogi krajowej nr 22. Nadrzędnym układem komunikacyjnym w gminie jest ta droga, która przebiega przez środek Jegłownika. Na drodze tej występują miejsca szczególnie niebezpieczne ze względu na duże natężenie ruchu drogowego. Rada Gminy zaznaczyła, że w uchwale uwzględniono skutki planowanej obwodnicy dla tej miejscowości, polegające na przebudowie drogi krajowej nr 22, zmianę klasy drogi z głównej ruchu przyspieszonego na klasę drogi zbiorczej i drogi lokalnej oraz wykorzystania odzyskanych pasów terenu wzdłuż drogi dla zabezpieczenia ruchu pieszego i rowerowego. Podkreśliła, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego spełniono warunki połączeń dróg wynikające z przepisów dotyczących projektowania publicznych dróg i wymagania, które zostały przedstawione we wnioskach przez zarządcę ww. drogi krajowej w zakresie dążenia do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przyległych przeznaczonych pod nową zabudowę. Dla terenów istniejącej zabudowy i przeznaczonych w planie dla zabudowy, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg, do których prowadzą istniejące zjazdy, przewidziano dostępność do terenu przez istniejące zjazdy. Rada Gminy stwierdziła, że z założenia dla zachowania bezpieczeństwa należało ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, lecz takiej możliwości nie było ze względu na istniejące zagospodarowanie i zabudowę występującą na tych terenach. Wykorzystano więc istniejące zjazdy w celu ograniczenia ich liczby. Dodała, że wybrane rozwiązanie zostało pozytywnie uzgodnione z zarządcami dróg: Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie i Zarządem Dróg Powiatowych w Pasłęku. Uzgodnienia te były kluczowe, gdyż sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. W ustawowym terminie Wojewoda nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Wojewoda zakwestionował wyliczone w skardze przepisy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W unormowaniach tych Rada Gminy ustaliła zasady obsługi w zakresie komunikacji, ograniczając dostępność z dróg publicznych do terenów wskazanych w tych przepisach wyłącznie przez istniejące zjazdy. Zasadne jest stanowisko, że ustawodawca uregulował, że dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji tego w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to do modyfikacji przepisów zawartych w ustawie. Zasadą jest natomiast, że przepisy planu miejscowego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu, gdyż tego rodzaju modyfikacja wychodzi poza granicę przysługującego gminie władztwa planistycznego. W art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) jednoznacznie ustawodawca przewidział, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jak wynika z art. 4 pkt 8 ww. ustawy, zjazdem jest część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określił przesłanki odmowy wydania tego rodzaju zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi więc prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi, jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z analizy przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest jedyną formą prawną rozstrzygania o tych sprawach. Dodać trzeba, że uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdów z dróg publicznych powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego (w tym akty prawa miejscowego). Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (por. wyroki NSA z 29 marca 2022 r., w sprawie II OSK 981/21; WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2023 r., w sprawie II SA/Bd 533/23 i z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie II SA/Bd 1298/18, WSA w Poznaniu z 7 kwietnia 2021 r. w sprawie III SA/Po 630/20 i powołane tam orzecznictwo oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, uwaga 44 do art. 15). Powyższej oceny nie zmienia fakt pozytywnego uzgodnienia projektu planu w omawianym zakresie z właściwymi zarządcami dróg. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowane przez Wojewodę w skardze przepisy wprowadzają faktyczny zakaz budowy nowego zjazdu z terenów, których dotyczą te przepisy planu miejscowego. W konsekwencji należy uznać, że ww. przepisy zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego interpretowane są w orzecznictwie i doktrynie powszechnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady te dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 17 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 17 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 17 ust. 10 pkt 6 lit. a, § 21 ust. 1 pkt 7 lit. a w zakresie sformułowań: "... przez istniejące zjazdy"; - § 17 ust. 2 pkt 7 lit. e tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit b tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. d tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. e tiret pierwszy, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. e tiret drugi, § 17 ust. 3 pkt 7 lit. f tiret pierwszy, § 17 ust. 4 pkt 7 lit. a, § 18 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 18 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. a, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret pierwszy, § 18 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret drugi, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. b tiret pierwszy (dotyczący terenu do terenu B.06.U,MN i B.07.U.MN), § 18 ust. 4 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. e tiret pierwszy, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. f tiret pierwszy, § 18 ust. 5 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 19 ust. 1 pkt 7, § 19 ust. 2 pkt 7 lit. a tiret drugi, § 20 ust. 1 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 20 ust. 1 pkt 7 lit. d tiret pierwszy, § 20 ust. 2 pkt 7 lit a tiret pierwszy, § 22 ust. 1 pkt 7 lit. b tiret drugi, § 22 ust. 3 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 22 ust. 3 pkt 7 lit. b tiret pierwszy, § 22 ust. 5 pkt 7 lit. c tiret pierwszy, § 22 ust. 7 pkt 7 lit. a, § 22 ust. 8 pkt 7 lit. a tiret pierwszy, § 22 ust. 9 pkt 7 lit. b w zakresie sformułowań: "...poprzez istniejące zjazdy"; - § 17 ust. 8 pkt 6 lit. a w zakresie sformułowania: "...poprzez istniejący zjazd". O powyższym sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda w skardze złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Rada Gminy nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.