II SA/Ol 185/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (Spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Aleksandra Pietkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skarg J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stanu technicznego obiektu: I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 26 kwietnia 2004 r. J. H. zwrócił się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych na działkach nr ew. "[...]" i "[...]" przy ul. "[...]" w S. poprzez sprawdzenie, czy sadowiony na tych działkach budynek nie jest budowany na studniach uznanych za wadliwie wykonane. Wątpliwość co do prawidłowości wykonania tych studni wynikała z treści aneksu do projektu budowlanego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na granicznych działkach nr "[...]" i "[...]" w przedmiocie zmiany w posadowieniu budynku, sporządzonego na zlecenie inwestora, J. H. W jego ocenie wada powyższa mogła doprowadzić do pochylenia się budynku opieranego na tych studniach na stawiany przez niego dom i spowodować jego zawalenie. Postanowieniem z dnia "[...]"listopada 2004 r., nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. l pkt 4 ustawy nią 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 z poźn. i.) i art. 123 § l kpa nakazał właścicielom budynku stawianego na działkach "[...]" i "[...]" przy ulicy "[...]" w S., U. i L. R., wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Stanowisko organu podyktowane było koniecznością sporządzenia opinii dotyczącej wykonania studni fundamentowej w związku z przypuszczeniem, że roboty prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w zw. z art. 50 ust. l pkt 4 ustawy prawo budowlane nakazał U. i L. R. sporządzić opinię techniczną wykonanych studni fundamentowych nr "[...]" licząc od strony bagien, na granicy działek nr "[...]" i "[...]" w terminie do dnia 30 stycznia 2005 r. Organ uznał, iż z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej wynika, że wymienione dwie studnie nie spełniają wymogów zawartych w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę i uzależnił dalsze prowadzenie budowy od wyników nakazanej opinii. Od powyższej decyzji w dniu 22 grudnia 2004 r. wniósł odwołanie J. H., wnioskując o objęcie badaniem łącznie trzech studni znajdujących się na granicy działek tzn. dwóch środkowych studni oraz studni skrajnej, położonej od strony ulicy L. Odwołujący się podał w uzasadnieniu, iż małżonkowie R. powinni również ponieść odpowiedzialność za jakość prac nabytych wraz z przedmiotową nieruchomością gruntową. Zatem, pomimo iż nie byli oni wykonawcami trzeciej studni, nie opisanej w decyzji "[...]", bo powstała ona zanim nabyli nieruchomość, studnia ta winna także zostać objęta ekspertyzą. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"stycznia 2005 r. nr "[...]" wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji w sprawie nakazu sporządzenia opinii technicznej wykonanych studni fundamentowych zlokalizowanych na działkach nr "[...]" i "[...]" przy ul. L. w S. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana bez podstawy prawnej i tym samym jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie nieważności trybie art. 156 § l pkt 2 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. l lub art. 49b ust. l właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z kolei w myśl art. 51 ust. l pkt 2 w/w ustawy przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż żądanie wykonania opinii technicznej nie jest jednoznaczne z nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się ponadto na art.36 a ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, wprowadzający dychotomiczny podział zmian na istotne i nieistotne. W ocenie organu, rozwiązania konstrukcyjne (do których należy zaliczyć budowę studni fundamentowych), jako iż nie są ujęte w wykazie istotnych odstąpień od projektu owianego z art. 36 a ust. 5 w/w ustawy, nie uzasadniają wstrzymania robót owianych oraz nakazania sporządzenia opinii technicznej. W związku z faktem, iż kpa wyłącza stosowanie sankcji nieważności w/w decyzji w postępowaniu odwoławczym, na skutek wydania jej bez podstawy prawnej, i uchylił decyzję i umorzył postępowanie. W dniu 24 lutego 2005 r. J. H. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i wniósł ojej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił niezgodność decyzji z prawem, gdyż została oparta o przepis, który nie miał w tej sprawie zastosowania, nadto wskazał na jej niezgodność z zasadami współżycia społecznego poprzez lekceważący stosunek organu państwowego do spraw powierzonych mu do rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, iż organ bezpodstawnie przyjął, iż przedmiotem postępowania jest kwestia wydania opinii technicznej, podczas gdy w rzeczywistości jest nim istnienie zagrożenia życia i mienia jakie stwarza niezgodne z prawem i projektem wykonanie prac przez L. R. Ponadto, organ II instancji nie wziął pod uwagę faktu, że inwestor R. kontynuował roboty budowlane pomimo nakazu ich wstrzymania. W momencie otrzymania nakazu L. R. miał wykonane tylko prace gruntowe, natomiast ściany piwnicy i strop na poziomie "O" wykonał już po wydaniu nakazu przez Inspektora Budowlanego. Na skutek tych działań, skarżący zmuszony był do wprowadzenia zmian w projekcie swego domu, co spowodowało znaczne koszty, które , jego zdaniem ,winny być poniesione przez osobę winną ich zaistnienia. Pismem z dnia 20 kwietnia 2005 r. skarżący rozszerzył zakres skargi poprzez złożenie wniosku o obciążenie kosztami postępowania sądowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 marca 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji podając, że postępowanie organu I instancji dotyczyło nakazu sporządzenia opinii technicznej i w tym zakresie zostało umorzone przez organ odwoławczy. Decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przy rozpoznawaniu skargi na decyzję organu administracji publicznej Sąd Administracyjny dokonuje oceny legalności decyzji, to znaczy bada, czy przy jej wydawaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. W pierwszej kolejności Sąd rozważał kwestię zgodności z prawem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"listopada 2004 r. nakazującego wstrzymanie robót budowlanych oraz decyzji z dnia "[...]"grudnia 2004 r. w sprawie sporządzenia opinii technicznej wykonanych studni fundamentowych. Zgodnie z treścią art. 50 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. l lub w art. 49b ust. l właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na i budowę bądź w przepisach. Z kolei ust. 3 powołanego artykułu dopuszcza możliwość j nałożenia obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia j postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Jak zatem wynika bezpośrednio z brzmienia tego przepisu, jeżeli w ocenie organu zachodzi potrzeba przedstawienia opinii technicznych obiektu bądź ekspertyz, obowiązek ten musi zostać nałożony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych i wykonany w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W niniejszej sprawie organ administracji wstrzymał roboty budowlane wobec przypuszczenia, iż są one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowienie takie zapadło, jak podał organ w uzasadnieniu, ze względu na potrzebę sporządzenia opinii dotyczącej wykonania studni fundamentowej. Niemniej jednak, nakaz sporządzenia tej opinii stał przez organ wydany w odrębnej decyzji, na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w zw. fart. 50 ust. l pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z art. 51 ust l pkt 2 w/w ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. l, tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, należało ustalić, czy nakaz sporządzenia opinii licznej może wchodzić w zakres pojęcia "wykonanie określonych czynności". Sąd Administracyjny podzielił w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja przewidziana w art.. 51 ust. l pkt 2 może być wydana przez organ, gdy roboty budowlane, wykonywane w warunkach o których mowa w art. 50 ust.l, mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W decyzji tej nie można nałożyć obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz, bowiem nie zmierzają one do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a jedynie mają na celu dostarczenie organowi informacji o stanie obiektu. Niemniej jednak, o czym była mowa powyżej, organ administracji, dostrzegając potrzebę przedłożenia opinii technicznej bądź ekspertyzy, może nałożyć na inwestora obowiązek ich sporządzenia na podstawie art. 50 ust. 3, czyli w postanowieniu o wstrzymaniu budowy, co w obecnym stanie prawnym nie powinno budzić wątpliwości. Ponieważ decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 51 ust. l pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, a więc bez podstawy prawnej, należało ją uchylić, jako wydaną z naruszeniem prawa. Wobec powyższego, Sąd uchylił również poprzedzające decyzję organu I instancji postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"listopada 2004 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Celem wydania postanowienia z dnia "[...]"listopada 2004 r. przez organ I instancji było ustalenie, czy rzeczywiście roboty budowlane wykonywane przez małżonków R. w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W tej mierze Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organ administracji zasad określonych w art. 7 i 77 kpa, nakładających na organy administracji rozpoznające sprawę obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, Zgodnie z przyjętym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00, niepubl.), określona w art. 7 i 77 kpa zasada oficjalności wymaga, "by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy." W rozpoznawanej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek błędnego zastosowania przepisów prawa budowlanego, nie wyjaśnił okoliczności mającej dla sprawy podstawowe znaczenie, mianowicie, czy prowadzenie inwestorów R. prac budowlanych (w tym budowa studni fundamentowych) było niezgodne z prawem i projektem wykonania prac, a tym samym, czy w konsekwencji nie prowadziło do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z tych względów, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, należało w ocenie Sądu Administracyjnego uchylić. Nadmienić należy, iż prawo wyjścia ponad żądanie skargi, które w niniejszym postępowaniu znalazło wyraz w postaci wzruszenia przez Sąd Administracyjny postanowienia organu I instancji z dnia "[...]"listopada 2004 r. i decyzji tego organu z dnia "[...]"grudnia 2004 r., wynika z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zmianami). Przepis ten stanowi bowiem, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ustosunkowując się do skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"stycznia 2005 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego i umorzenia postępowania I instancji w sprawie nakazu sporządzenia opinii technicznej wykonanych studni fundamentowych, Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania, organ II instancji oparł się na treści art. 36 a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, znowelizowanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane. Stosownie do tego przepisu, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne. Zmianami nieistotnymi są takie zmiany, które nie są wyszczególnione w powołanym przepisie. Ponieważ rozwiązania konstrukcyjne ( w tym budowa studni fundamentowych) nie są ujęte w tym wykazie, wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie sporządzenia opinii technicznej powołując się na istotne odstąpienie od projektu, nie znalazł, według organu II instancji, uzasadnienia w przepisach prawa budowlanego. Zdaniem Sądu Administracyjnego, trudno się z powyższym stanowiskiem organu II instancji zgodzić. W postępowaniu tym nie ustalono bowiem jednoznacznie, jakich odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuścił się inwestor. Tym bardziej zatem niemożliwym jest określenie, czy były to zmiany istotne, czy też nie. Ponadto, jak słusznie zauważył skarżący, nadrzędnym celem tego postępowania tyło ustalenie, czy inwestor dopuścił się naruszenia przepisów prawa budowlanego w trakcie prowadzenia robót budowlanych, a w konsekwencji zaś zapobieżenie ewentualnym zagrożeniom z tego stanu wynikającym i przywrócenie stanu zgodnego i prawem. Natomiast kwestia sporządzenia opinii technicznej miała temu celowi jedynie służyć. W tym stanie rzeczy, Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § l ust. l pkt ,a" i "c" p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., stosownie do wyniku sprawy.