II SA/Ol 186/10

Dnia 8 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za bezpłatne odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. M. kwotę 1050 złotych (słownie: tysiąc pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że wnioskami z dnia 7 sierpnia i 3 września 2008r. H.M. zwróciła się do Prezydenta Miasta o zwrot nieodpłatnie przejętej dnia 21 września 1968r., części gruntu, jako części nieruchomości zamiennej lub o wypłatę odszkodowania za zajęcie pod budowę drogi dojazdowej, działki 3/4, Obręb 11, obecnie nr 57 i 65 stanowiącej jej własność. Decyzją z dnia 13 listopada 2008r., znak: "[...]" Prezydent Miasta umorzył postępowanie ze względu na brak podstaw prawnych do wypłaty H.M. odszkodowania, bądź przyznania nieruchomości zmiennej za przedmiotowe grunty. Na skutek odwołania strony od tej decyzji, Wojewoda (decyzją z dnia 3 marca 2009r.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy prawne wypłaty odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ponadto zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie ustala starosta, i dlatego organ I instancji powinien wydać decyzję pozytywną bądź odmowną, jednocześnie popierając swoje rozstrzygnięcie odpowiednim przepisami prawa i uzasadnieniem faktycznym. Kontynuując postępowanie dowodowe w sprawie, organ I instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, w wyniku którego wartość spornych nieruchomości ustalona została na "[...]" zł. Z uwagi na zauważone przez H.M. nieścisłości na mapie stanowiącej załącznik do przedmiotowego operatu szacunkowego wykonano analizę dokumentów archiwalnych znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W wyniku prac ustalono, że ostateczna powierzchnia działek nr: 65 i 57, za którą przysługuje odszkodowanie wynosi "[...]" m². W związku z powyższym do operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy sporządził aneks, w którym wartość wycenianych części nieruchomości określono na "[...]" zł. Ponadto uwzględniając dodatkowy wniosek strony, w dniu 23 września 2009r., został sporządzony operat szacunkowy nieruchomości oznaczonej niegdyś jako działka 3/6, obecnie część działki nr 57, o pow. "[...]" m², którą Skarb Państwa nabył aktem notarialnym Rep. A Nr "[...]" z dnia 7 kwietnia 1972r. na poszerzenie projektowanej drogi. Rzeczoznawca majątkowy określił jej wartość na kwotę "[...]" zł. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Prezydent Miasta ustalił odszkodowanie za sporne nieruchomości zajęte na cele użyteczności publicznej w wysokości "[...]" zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H.M., podnosząc zarzuty dotyczące nieprawidłowego oraz krzywdzącego ustalenia odszkodowania. Jednocześnie skarżąca wskazała, że działka oznaczona nr 65, która winna być zwrócona właścicielce, gdyż nie przebiega tam droga znalazła się w działce budowlanej sąsiada na której dobudował część domu. Podkreśliła przy tym, że wywłaszczona działka nie była polną drogą a działką budowlaną, wyposażoną w energię elektryczną oraz sieć wodociągową i telefoniczną doprowadzoną w całości na koszt skarżącej i jej dorosłych dzieci. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania wysokości odszkodowania, gdyż zostało one ustalone przez organ w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego (rzeczoznawcę majątkowego) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, H.M. wniosła o przyznanie dodatkowego odszkodowania w kwocie 26.250 zł bądź zweryfikowanie przedmiotowego odszkodowania poprzez powołanie nowego rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniosła, że odszkodowanie nie odpowiada cenom rynkowym gruntów i jest krzywdzące. Dla poparcia przytoczonych argumentów przedstawiła swoje 3 korzystniejsze wersje wyliczeń opierając się na wydrukach internetowych cen oferowanych na rynku nieruchomości w "[...]". W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że strona nie zarzuca organowi odwoławczemu naruszenia konkretnych przepisów prawa a jedynie domaga się przyznania dodatkowego odszkodowania, przedstawiając własne wyliczenia. Podniósł też, iż fragmenty nieruchomości, wcześniej stanowiące część nieruchomości rolnej, były przyjęte od skarżącej na realizację dojazdów, a więc w szerszym rozumieniu na cele komunikacyjne. Odszkodowanie zostało zatem ustalone jak za nieruchomości przeznaczone na takie cele. Cena gruntów zależy m.in. od ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości wykonania operatu szacunkowego przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych ani nie przedstawiła własnego operatu szacunkowego. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 8 czerwca 2010r., pełnomocnik strony skarżącej podniosła, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie doręczono jej odpisu operatu szacunkowego. Umożliwiono jej jedynie pobieżny wgląd. Wskazała, że toczyło się odrębne postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości prowadzone przez Starostę Nidzickiego, skutkiem czego część nieruchomości została skarżącej zwrócona. Co do pozostałej części toczyło się postępowanie odszkodowawcze, w którym żądała zwrotu nieruchomości a nie odszkodowania. Wniosek o odszkodowanie był tylko wnioskiem ewentualnym na wypadek, gdyby organ nie dysponował odpowiednim gruntem. Stwierdziła, że zapoznając się z operatem szacunkowym zauważyła, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania pasy zieleni, które nie są podobne do przejętej nieruchomości. Podniosła tą okoliczność w rozmowie z pracownikiem Urzędu Miasta, ale uzyskała informację, że organ nie ma wpływu na sporządzanie operatu i wysokość przyjętych stawek. Podkreśliła, że o prawie do kwestionowania operatu szacunkowego dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast, pełnomocnik organu, wnosząc o odrzucenie skargi, oświadczył, że tam gdzie było to możliwe, organ dokonał zwrotu nieruchomości, natomiast co do części nieruchomości, która przeszła na własność osób trzecich, takich możliwości nie było i dlatego ustalono odszkodowanie. Ponadto wskazał, że strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa) "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Poza tym zważyć należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy musi być kompletny, a jego ocena dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów, w myśl art. 80 kpa. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów i twierdzeń. W przedmiotowej sprawie organy orzekające uchybiły powyższym obowiązkom. Nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżącą zarzutów, jaka jest rzeczywista wartość rynkowa nieruchomości będącej przedmiotem odszkodowania. Podnieść należy, iż postępowanie w sprawie odszkodowania za bezpłatne odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Z utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki tego sądu z dnia: 11 czerwca 1990r. I SA 367/90 ONSA 1990/2-3/47, 5 stycznia 1998r. II SA 1396/97 LEX nr 41909, 5 lipca 1999r. IV SA 1632/96 LEX nr 47890, 24 lipca 2001r., IV SA 1091/99 LEX nr 78924) wynika, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek – obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania oraz określa stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego mającą zasadnicze znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania, zaś organ jest tymże żądaniem związany. Jak wynika z akt sprawy, wnioski skarżącej z dnia 7 sierpnia i 3 września 2008r. dotyczyły odszkodowania za bezpłatne odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przy czym strona określiła, że wnioskuje o przyznanie nieruchomości zamiennej bądź wypłatę odszkodowania. Tymczasem, w toku postępowania administracyjnego organy zwróciły uwagę tylko na możliwość wypłaty odszkodowania, zupełnie pomijając możliwość przyznania nieruchomości zamiennej. W myśl art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, czyli za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, jest ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Zawarty tam art. 134 ust. 1 i 2 stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Na mocy art. 154 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie organy nie wzięły pod uwagę twierdzenia skarżącej, że działka nr 65 nie jest drogą lecz znajduje się w posiadaniu sąsiadów, jako działka budowlana. Jak wynika z akt sprawy działka nr 3/4 została nabyta nieodpłatnie przez Skarb Państwa – akt notarialny z dnia 21 września 1968r., Rep. A. Nr "[...]". Część działki została wykorzystana pod budowę ulicy C., natomiast część została oddana w użytkowanie wieczyste – akt notarialny z dnia 25 października 1972r. Rep. A. Nr "[...]" i stanowi obecnie własność H. i W. O (aktualna część działki nr 65). Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operaty szacunkowe przeprowadził analizę transakcji lokalnego rynku działek budowlanych nabywanych na cele budowy dróg publicznych oraz stanowiących tereny komunikacyjne i wyliczył obie działki nr 65 i 57 w jednej cenie, jak za drogę publiczną, nie biorąc pod uwagę powyższych faktów. W świetle powołanych okoliczności operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia rzeczywistej wartości spornej działki. Niezbędne jest zatem zlecenie wykonania kolejnego operatu szacunkowego w którym uwzględniony zostanie aktualny stan prawny tych działek. Podkreślić należy, iż swoje stanowisko organy administracji obowiązane są wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż w przypadku, gdy organ I instancji podejmie decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego bądź przeprowadzi go w sposób wadliwy w całości lub znacznej części, to organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne, o których stanowi art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może bowiem w takiej sytuacji konwalidować popełnionych przez organ I instancji uchybień, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem przeprowadzić postępowanie co do całego zakresu żądania strony zawartego we wnioskach z dnia 7 sierpnia i 3 września 2008r., dotyczącego zarówno przyznania odszkodowania jak i nieruchomości zamiennej. W tym celu powinien uzupełnić postępowanie dowodowe o kolejny operat szacunkowy w którym uwzględniony zostanie aktualny stan prawny spornych działek. Wydane zaś w następstwie tej sprawy rozstrzygnięcie winno być należycie uzasadnione z odniesieniem się do wszystkich podnoszonych przez stronę kwestii spornych. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.