II SA/Ol 189/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku B. i T. S., w dniu 6 marca 1984 r. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej, na działce gruntowej nr "[...]", zlokalizowanej w E. przy ul. "[...]". Dnia 19 listopada 2004r. B. S. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r., znak "[...]" , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E. odmówił Państwu B. i T. S. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce Nr "[...]" w E. przy ul. "[...]". W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, iż zgodnie z treścią art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.), do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor zobowiązany jest dołączyć m.in. oryginał dziennika budowy oraz oświadczenie kierownika budowy. Ponieważ inwestor nie dołączył wyżej wymienionych dokumentów, PINB w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał do ich przedłożenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z uwagi na nie uzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie, wydał decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie. Od powyższej decyzji inwestor B. S. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu zarzuciła PINB naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz rażące naruszenie prawa. Ponadto, w opinii odwołującej się B. S., fakt zamieszkiwania wraz z dziećmi od kilkunastu lat w przedmiotowym budynku jest okolicznością uzasadniającą otrzymanie pozwolenia na jego użytkowanie. Zdaniem skarżącej, otrzymanie takiego pozwolenia umożliwi jej samej oraz dzieciom zameldowanie się w tym budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]" r. "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. Jednocześnie organ drugiej instancji uznał, iż nie zostały spełnione niezbędne warunki, umożliwiające wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, inwestor jest obowiązany – zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – przedstawić organowi nadzoru budowlanego: oryginał dziennika budowy (pkt. 1), oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, jak również o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (pkt. 2), oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania (pkt. 3), protokoły badań i sprawdzeń (pkt. 4), inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (pkt. 5), potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy (pkt. 6). Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca w sposób enumeratywny wyliczył dokumenty, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Dalej wskazał, że już organ I instancji dokonując oceny prawidłowości i kompletności dokumentów stwierdził, że inwestor nie przedłożył oryginalnego dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy (art. 57 ust. 1 pkt. 1 i 2). W związku z powyższym organ zażądał od inwestora uzupełnienia brakujących dokumentów we wskazanym terminie. Inwestorzy nie przedłożyli organowi nadzoru budowlanego oryginalnego dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy. Ponieważ z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie nie zostały przedstawione wszystkie dokumenty wymagane na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji był zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego o czym stanowi art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zatem zasadnym jest utrzymanie w mocy stanu zgodnego z prawem. B. S w dniu 13 marca 2006r. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, żądając wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzji organu drugiej instancji skarżąca zarzuciła naruszenie zasad art. 7, 8, 9, 10, 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w sprawie, brak dbałości o kulturę prawną i nie przestrzeganie procedur poprzedzających wydanie decyzji oraz zasady wynikającej z art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje pismo, skarżąca podniosła niezasadność rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji, gdyż jak uważa brak dziennika budowy nie może być przeszkodą w wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Podała, że nie dostarczy dziennika budowy, ponieważ jej zaginął. Negatywne decyzje organów I i II instancji, w ocenie skarżącej, uniemożliwiają jej i dzieciom zameldowanie się w domu, którego budowę zakończyła wiele lat temu. Taki stan rzeczy ogranicza w poważny sposób jej swobody obywatelskie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że zarzut, iż organ pozbawił skarżącą czynnego udziału w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że wszystkie dowody były przedstawiane skarżącej a organ o wszystkich czynnościach powiadamiał strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził aby została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oryginał dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy: o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Natomiast zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wydanym na jego podstawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r. Nr 108, poz. 953) dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy, jest przechowywany w miejscu robót budowlanych i ma status dokumentu urzędowego. Status ten oznacza, że dziennik budowy jest jednym z najistotniejszych dokumentów dotyczących przebiegu budowy. Odnosząc powyższe rozważania do realiów omawianej sprawy wskazać należy, iż przytoczone wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących (ius cogens), co oznacza, że ich stosowanie nie może być wyłączone lub ograniczone wolą strony. W niniejszej sprawie oznacza to, że składając wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, skarżąca zobowiązana była dołączyć wszystkie enumeratywnie wyliczone dokumenty wskazane w art. 57 ust. 1 cytowanej ustawy, a w szczególności wymieniony w pkt 1 tegoż ustępu oryginał dziennika budowy. Niezłożenie choćby jednego z tych dokumentów uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Powyższe stanowisko prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził (por. wyrok z dn. 20.06.1996r., Sygn. akt SA/Wr 2735/95), że "... można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego)". Zatem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E., jak i orzeczenie organu odwoławczego podjęte zostały zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Nie sposób również uznać, iż w toku wydawania zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy art. 7, 8, 9, 10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z administracyjnych akt sprawy, w toku postępowania organy nadzoru budowlanego wyjaśniły w dokładny sposób stan faktyczny sprawy, w sposób należyty informowały skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych, jak też zasadnie motywowały przesłanki, którymi kierowały się w załatwianiu sprawy. Jednak przede wszystkim zapewniły skarżącej czynny udział w postępowaniu poprzez możliwość wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stąd też zarzut, że organy administracji naruszyły w niniejszej sprawie prawo procesowe, jest bezzasadny. Za chybiony należy również uznać podniesiony w skardze zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisem art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z jego treścią władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (ust. 1). Ochronę praw lokatorów określa ustawa (ust. 2). Cytowany przepis określa jedynie zadania polityki władz publicznych w zakresie zaspokojenia potrzeb społecznych, wskazując jednocześnie na najważniejsze kierunki tej polityki: ochronę prawną lokatorów, wspieranie rozwoju budownictwa socjalnego, przeciwdziałanie bezdomności, a także wspieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Zatem decyzja administracyjna, która została wydana na podstawie ustawowych przepisów dotyczących trybu wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i zgodnie z nimi, jednocześnie nieodnosząca się w swej treści do zadań władz publicznych, będących przedmiotem regulacji powołanego artykułu Konstytucji, nie pozostaje z nim w sprzeczności. Na marginesie należy wskazać, jak to uczynił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, powinna zostać podjęta procedura legalizacyjna wynikająca z art. 51 ustawy Prawo budowlane, polegająca (w przypadku gdy nie ma istotnego odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę) na zobowiązaniu do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nie może to jednocześnie oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Reasumując, zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza prawa materialnego i procesowego, dlatego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił.