II SA/Ol 189/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt "[...]" decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]"; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego A. C. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji decyzją z "[...]" przyznał A. C. (skarżącemu) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 7 listopada 2017 r. w wysokości stawki dziennej przewidzianej przepisami dla policjanta nie posiadającego członków rodziny oraz jednocześnie odmówił przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 30 grudnia 2014 r. do 6 listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Oznacza to, że prawo do przedmiotowego świadczenia nie może powstać za okres wsteczny. Organ I instancji podkreślił, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie następuje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas gdy policjant złoży stosowny wniosek i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. W ocenie organu skarżącemu przysługuje zatem równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia 7 listopada 2017 r., tj. od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, zaskarżając ją w części, tj. w pkt 1 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 grudnia 2014 r. do 6 listopada 2017 r. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o przyznaniu prawa do przedmiotowego świadczenia ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie odwołującego prawa do równoważnika pieniężnego od chwili złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza, w drodze decyzji administracyjnej, która ma charakter deklaratoryjny. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 grudnia 2014 r. do 6 listopada 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, będące przedmiotem niniejszej sprawy prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja w przedmiotowej sprawie może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej, o czym stanowi § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. W rozpoznawanej sprawie teoretycznie od 30 grudnia 2014 r. spełnione były przesłanki do otrzymywania przez stronę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ale nie złożenie w tym terminie wniosku spowodowało, że odpowiednia decyzja nie mogła być wydana, a w konsekwencji prawo do przedmiotowego równoważnika powstało dopiero z datą złożenia wniosku, tj. 7 listopada 2017 r. Nadto organ kierował się zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i w związku z tym nie odstąpił od utrwalonej praktyki przy rozpoznawaniu tego typu spraw. Skargę na tę decyzję wywiódł A. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji organu I instancji w części, tj. w pkt 1 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 grudnia 2014 r. do 6 listopada 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez Policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 1130 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie odwołującego prawa do równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez niego oświadczenia mieszkaniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu prowadzi do wniosku, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej, która ma charakter deklaratoryjny, po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 8 k.p.a, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i jednolitości treści rozstrzygnięć ma priorytet nad zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że funkcjonariusz spełniający warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z "[...]" o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 7 listopada 2017 r. oraz jednocześnie o odmowie przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 30 grudnia 2014 r. do 6 listopada 2017 r. Podstawą materialnoprawną wydanych w obu instancjach decyzji był przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 j.t., zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z jego brzmieniem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, zwanego dalej " rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002r."). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, organ nie może zatem przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji ( § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.). Art. 92 ust. 1 ustawy znajduje się w jej rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy ww. uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący ubiegał się o przyznanie równoważnika pieniężnego, ponieważ posiadany przez niego lokal znajduje się w miejscowości, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby przekracza 2 godziny w obie strony. W oświadczeniu złożonym w dniu 7 listopada 2017 r. skarżący domagał się przyznania równoważnika od 30 grudnia 2014 r. Organy rozpoznając wniosek uznały, że skarżącemu przysługuje równoważnik od dnia złożenia oświadczenia, tj. od 7 listopada 2017 r., odmówiły zaś przyznania go wstecz. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2015 r., I OSK 1294/14, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W powołanym wyroku Sąd wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika należy oceniać bezpośrednio i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy. Wynika z nich zaś, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podkreślić należy przy tym, że ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Art. 92 ust. 2 ustawy zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. Na podstawie tej delegacji doszło do wydania rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zauważył, że zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Podzielając w całości ten pogląd, stwierdzić należy zatem, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu bada uprawnienia funkcjonariusza jedynie pod kątem określonych w ustawie przesłanek do jego uzyskania. Organ nie może natomiast wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych, bowiem może to w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09, publ. jw.). Uwzględniając powyższe Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy przesłanki do jego przyznania, oczywiście z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu roszczeń. Art. 107 § 1 ustawy stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd podziela prezentowane przez NSA w ww. wyroku stanowisko, że: " przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia.". Z treści tego przepisu wynika, że jego zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że równoważnik za brak lokalu jest świadczeniem wypłacanym miesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu. Zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego stanowi czynność, o której mowa w ww. przepisie, zatem przerywa ona bieg przedawnienia. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że skarga oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz decyzja organu pierwszej instancji w zaskarżonej części zostały wydane z naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zdaje sobie oczywiście sprawę z pewnej rozbieżności poglądów sądów administracyjnych odnośnie do charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego przykładem są orzeczenia powołane przez organy, w których opowiedziano się za konstytutywnym charakterem decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowisko to aktualnie pozostaje jednak w mniejszości, a dominujący jest pogląd przeciwny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie popiera pogląd sprowadzający się do uznania, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek (takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09, z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14, z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07, z dnia 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz punkt 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Węgorzewie z dnia 23 listopada 2017 r.. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.