II SA/Ol 190/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Adam Matuszak Beata Jezielska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. M. w G. i zobowiązał inwestora, tj. Panią E. T. do przedłożenia, w terminie 30 dni, inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną dotyczącą całego zakresu wykonanych robót – ze wskazaniem, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, rozwiązań technicznych mających na celu usunięcie wad i usterek. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następstwie oględzin budynku mieszkalnego przy ul. M. przeprowadzonych w dniu 21 kwietnia 2005 roku, w wyniku których stwierdzono wykonanie bez pozwolenia właściwego organu zabudowy klatki schodowej lekką ścianką na poziomie I piętra i podestu ze schodkami na ostatniej kondygnacji. Według oświadczenia inwestora przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w 2002 roku oraz na przełomie 2004/2005 roku. Kontrola obiektu budowlanego została przeprowadzona na skutek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o wykonaniu przez współwłaściciela nieruchomości robót budowlanych bez pozwolenia i zgody pozostałych właścicieli. Zażalenie na wskazane postanowienie wniosła E. T. podnosząc, że na wykonane prace nie jest wymagane pozwolenie na budowę, gdyż celem ich był jedynie remont oraz podniesienie walorów estetycznych klatki schodowej. Strona wskazała ponadto na uchybienie przez organ pierwszej instancji terminu załatwienia sprawy oraz błędne ustalenie kręgu podmiotów, uprawnionych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na uchybienia procesowe, polegające na zaniechaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz wskazania w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez inwestora w związku z wykonaniem robót budowlanych. Organ pierwszej instancji został ponadto zobowiązany do ustalenia uprawnienia Państwa S. do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 1 grudnia 2005 roku przeprowadził ponowne oględziny budynku mieszkalnego przy ul. M. W toku wizji lokalnej ustalono, że oględziny przeprowadzone w dniu 21 kwietnia 2005 roku odzwierciedlają stan wykonanych robót budowlanych istniejący w chwili obecnej. Do akt administracyjnych zostały ponadto załączone kserokopie aktów notarialnych umowy sprzedaży z dnia "[...]"sierpnia 2005 roku ("[...]") oraz umowy darowizny z dnia "[...]"września 2005 roku ("[...]") potwierdzające współwłasność Państwa S. w nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. M. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wstrzymał roboty budowlane i nałożył na Panią E. T. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, oceny technicznej zawierającej opis całego zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych wraz z opinią na temat poprawności ich wykonania, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, podaniem rozwiązań technicznych, jakie należy zastosować w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gwarantującego możliwość bezpiecznego użytkowania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że wykonane przez inwestora roboty budowlane doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku mieszkalnego. Prowadzenie przedmiotów robót budowlanych, w świetle art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, możliwe jest wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie zaś ich wykonania bez wymaganego prawem pozwolenia, w świetle art. 50 powołanej ustawy zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych i nakazania inwestorowi wykonania czynności niezbędnych do oceny, czy przedmiotowe roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stanowią one zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W związku z powyższym zobowiązano inwestora do wykonania odpowiednich zabezpieczeń konstrukcji przed dostępem osób korzystających z budynku. W zażaleniu na powyższe postanowienie, E. T. po raz kolejny zakwestionowała poprawność ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w zakresie charakteru wykonanych robót budowlanych, wskazując, że lekka ścianka z osadzonymi w niej drzwiami i podest na kwiaty na trzecim piętrze nie wpływają w żaden sposób na zmianę parametrów użytkowych oraz technicznych obiektu i w każdej chwili, gdy przestaną spełniać swoją funkcję mogą być rozkręcone i zdemontowane bez żadnych zmian w konstrukcji i sposobie korzystania z budynku. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że stawianie ścianek i wykonywanie podestów dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że ścianka na klatce schodowej została wybudowana na drodze przeciwpożarowej, co doprowadziło do naruszenia bezpieczeństwa pożarowego budynku. W dniu 9 marca 2006 roku (data nadania przesyłki pocztowej) E. T. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazując na liczne uchybienia organów nadzoru budowlanego w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, które doprowadziły do błędnego zakwalifikowania wykonanych prac jako robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Strona podniosła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącej wskazanych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, a ponadto dokonał wadliwej oceny wpływu wybudowanej ścianki na bezpieczeństwo pożarowe budynku, fałszywie twierdząc, że organ pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił tę kwestię, podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w ogóle nie wskazywał na naruszenie przepisów przeciwpożarowych w związku z wykonanymi robotami budowlanymi. W ocenie skarżącej, postępowanie organów nadzoru budowlanego obu instancji jest tendencyjne i czepialskie, czego dowodem jest doniesienie przez organ pierwszej instancji o popełnieniu przestępstwa budowlanego przed upływem terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie tego organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wskazując na obowiązki organu nadzoru budowlanego w zakresie postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym pod pojęciem robót budowlanych – zgodnie z art. 3 pkt 7 cytowanej ustawy – należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w omawianym zakresie przewiduje art. 29-31 powołanej ustawy. W świetle wskazanej regulacji prawnej stwierdzić należy, że roboty budowlane obejmują również prace wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzące wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego. Bez znaczenia dla tej kwalifikacji pozostaje przy tym fakt, czy zmiany układu funkcjonalnego obiektu odnoszą się wyłącznie do elementów wypełniających, czy również konstrukcyjnych. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonane przez E. T. roboty budowlane polegające na zabudowie klatki schodowej lekką ścianką na poziomie I piętra i wykonaniu podestu ze schodkami na ostatniej kondygnacji wymagały pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej wykonane roboty nie były remontem, który – zgodnie z art. 3 pkt 8 powołanej ustawy – stanowi odtworzenie stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie budowlanym, ale polegały na montażu nowych elementów budowlanych. Wykonane prace nie należą przy tym do robót budowlanych względem których na mocy art. 29-31 ustawy nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego powyższych okoliczności, stosownie do art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, skutkuje wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do oceny, czy możliwe jest doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając powyższą argumentację stwierdzić należy, że zarówno przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, jak i wydane rozstrzygnięcia nie budzą żadnych zastrzeżeń. Nie znajdują także usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty sformułowane w skardze, w tym przede wszystkim dotyczące pominięcia przez organ odwoławczy zarzutów skarżącej wskazanych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji oraz braku kompetencji do oceny naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko do oceny poprawności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale przede wszystkim do ponownego rozpatrzenia sprawy. Stąd w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia organ ten musi wykazać, że sprawa została ponownie rozpatrzona, nie zaś dowodzić kontroli zaskarżonego aktu. Ponadto, w ramach przyznanych kompetencji organ odwoławczy może samodzielnie dokonać ustaleń stanu faktycznego, które wcześniej nie były podnoszone przez organ pierwszej instancji. Kompetencja organów nadzoru budowlanego do oceny naruszenia przepisów przeciwpożarowych wynika z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo budowlane, który określa podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymaniu obiektów budowlanych. Bez wpływu na poprawność rozstrzygnięcia pozostaje przy tym błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej odesłania do analizy wpływu wykonanych robót budowlanych na bezpieczeństwo pożarowe dokonanej przez organ pierwszej instancji, która faktycznie – jak słusznie podniosła strona – nie została przeprowadzona przez ten organ. Na marginesie wskazać należy stronie, że wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia w świetle art. 90 ustawy Prawo budowlane jest przestępstwem ściganym z urzędu, zagrożonym karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Stwierdzenie zaś wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej, stosownie do art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), nakłada na organy nadzoru budowlanego, niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego, obowiązek zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa prokuratora lub Policji. Dokonanie przedmiotowej czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było zatem przejawem – podnoszonej przez stronę - tendencyjności postępowania, ale realizacją ustawowych obowiązków. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.