II SA/Ol 192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych przez organ tutejszemu Sądowi wraz ze skargą G. D. akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy P. (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.); dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23); dalej jako "k.p.a.", odmówił ustalenia na rzecz G. D. (dalej zwanego inwestorem) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej na działce nr ew. "[...]" w obrębie D., gmina P. Inwestor wnioskiem z dnia "[...]" wystąpił do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny o pow. 11,0 m x 9,0 m na dz. "[...]". Działka ta o pow. O,65 ha jest działką powstałą z podziału działki rolnej, a dojazd do planowanej inwestycji ma przebiegać przez działkę nr "[...]" w ramach ustanowionej służebności przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Wskazana decyzja Wójta Gminy P. była trzecim z kolei rozstrzygnięciem wydanym w tej sprawie, gdyż dwie poprzednie decyzje tego organu o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji zostały uchylone odpowiednio: decyzją z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (dotyczy decyzji organu I instancji z dnia "[...]") oraz wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 104/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (dotyczy decyzji organu I instancji z dnia "[...]"). Mocą powołanego wyroku Sądu uchylona została także decyzja Kolegium z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podał, że działka, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne położona jest w jednostce architektoniczno-urbanistycznej, którą stanowi wyłącznie przestrzeń rolnicza z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, często znacznie oddalonymi od dróg publicznych. Wskazał, że odrębną jednostkę stanowi zwarta zabudowa miejscowości D., której granice wyznaczono w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (dalej zwanego Studium). Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom inwestora, działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest przeznaczona w obowiązującym Studium na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej, gdyż w dokumencie tym nie objęto tej działki jako terenu przeznaczonego do zainwestowania. Zdaniem organu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy rozszerzenie obszaru analizowanego o nieruchomości położone w granicach zwartej zabudowy miejscowości D., tworzących odrębną jednostkę architektoniczno-urbanistyczną, będzie prowadzić do sukcesywnego niszczenia obecnego ładu przestrzennego. Organ podkreślił, że zwiększenie granic obszaru analizowanego jest możliwe w przypadku gdy, służy zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W rozpoznawanej zaś sprawie znaczne odległości działek w zwartej zabudowie miejscowości D. powodują, że nie można ich nazwać mianem działek sąsiednich, które w swej istocie powinny być w stosownej bliskości od działki inwestora. Skonstatował, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż 3-krotna szerokość frontu działki, nie znajduje uzasadnienia. Najbliższe sąsiedztwo dz. nr "[...]" stanowią tereny rolne użytkowane jako grunty orne, łąki i pastwiska z występującą zabudową zagrodową, służącą do obsługi gospodarstw rolnych. Stanowią zatem jednostkę architektoniczno- urbanistyczną terenu otaczającego wskazaną działkę będącą przestrzenią rolniczą z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, często znacznie oddalonymi od dróg publicznych. Zaś wyodrębnioną jednostką jest miejscowość D. rozciągającą się wzdłuż drogi publicznej posiadającą cechy "ulicówki". Zabudowa w tej jednostce jest zwarta o architekturze tradycyjnej mazurskiej z intensywną zabudową. Zatem wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej na teren rolniczy wprowadziłoby zabudowę "obcą" dla zabudowy zagrodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił organowi I instancji naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sytuacji, gdy inwestycja ta nie skutkuje naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa i nie będzie zaburzać funkcji analizowanych terenów, koresponduje z zabudową działek sąsiednich położonych wzdłuż jeziora i jest zgodna ze specyfiką okolicy miejscowości D.; - art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe odczytanie zasady dobrego sąsiedztwa i naruszenie prawa do zabudowy przysługującej właścicielowi nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie automatycznego prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności bez uwzględnienia zasady wolności zagospodarowania terenu w tym zabudowy, a także wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawartych w wyroku z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 104/16; - § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588); dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez niezasadne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości, podczas gdy zwiększenie granic obszaru analizowanego do 5-krotności szerokości elewacji frontowej działki powodowałoby, że w granicach obszaru analizowanego ujęta zastałaby zabudowa domkami jednorodzinnymi wolnostojącymi i dopiero takie określenie granic obszaru analizowanego uwzględniałoby kryteria obiektywne, w tym przeznaczenia działki inwestora o pow. 0,12 ha pod zabudowę, tak w wypisie z rejestru gruntów, jak i w Studium, a nadto odpowiadałoby charakterystyce miejscowości, dopuszczanej przez organ I instancji zabudowy działek wzdłuż jeziora domkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, czy dopuszczonej przez organy sąsiadowania domków jednorodzinnych na działkach nr "[...]" z zabudową zagrodową na działce nr "[...]"; - art. 7, 8, 12 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach zasad postępowania administracyjnego oraz - art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 104/16. W oparciu o te zarzuty inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że organ I instancji zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 104/16 i rozważył zasadność zwiększenia obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną. Podało, że ze sporządzonej w toku niniejszego postępowania analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany wyznaczono wokół działki nr "[...]" o promieniu 3- krotnej szerokości frontu działki (z wyłączeniem jeziora D.). Wskazało, że w obszarze tym, poza działką inwestora, z posadowionym na niej budynkiem gospodarczym, znajdują się: działki nr "[...]" – niezabudowane, użytkowane rolniczo; działka nr "[...]", na której posadowione jest gospodarstwo rolne składające się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego i czterech budynków gospodarczych (zabudowa zagrodowa); działka nr "[...]" stanowiąca drogę wewnętrzną dojazdową do ww. siedliska rolniczego oraz działka nr "[...]" będąca drogą publiczną. Uznało więc, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, że działka inwestora położona jest w jednostce architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej przestrzeń rolniczą z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, a odrębną, zupełnie inaczej ukształtowaną i zagospodarowaną jednostkę urbanistyczną stanowi miejscowość D., w której charakterystyczna jest zwarta zabudowa usytuowana wzdłuż drogi (tzw. ulicówka). Stwierdziło, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego do co najmniej 5-krotnej szerokości frontu działki inwestora spowodowałoby włączenie do niego ww. miejscowości i jej zabudowy. Uznało, że takie działanie byłoby nadużyciem mającym na celu jedynie poszukiwanie zabudowy, mogącej stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, podczas gdy organ może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Skonstatowało, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie parametrów planowanego przedsięwzięcia, a ponadto planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej na terenie sąsiednim, tj. zabudowy zagrodowej. W konsekwencji Kolegium uznało, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tym samym zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W obszernej skardze na powyższą decyzję Kolegium skierowanej do tutejszego Sądu inwestor powtórzył w istocie wszystkie zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wskazał na naruszenie przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wniósł przy tym o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, żadnego z tych naruszeń nie można jednak przypisać organom prowadzącym sprawę zakończoną zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej na działce nr ew. "[...]" w obrębie D., gmina P. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem organ ten prawidłowo zastosował wskazany przepis w rozpoznawanej sprawie, nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11, 12 oraz art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, gdyż organ II instancji rozpoznawał odwołanie w oparciu o przeprowadzone postepowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami wymienionych przepisów i szczegółowo odniósł się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Uzasadnienie zaś rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy określone przepisem art.107§ 3 kpa. Zasadnie bowiem uznano, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W świetle zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., pod pojęciem front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przyjąć należy, że warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., winien być realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego jaką jest zgodność z wymogami ładu przestrzennego. Przez ład przestrzenny, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., należy zaś rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem Sądu, dokonana w kontrolowanej sprawie przez organy administracji publicznej obu instancji ocena, co do braku istnienia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w związku z planowaną inwestycją, uwzględnia wskazaną powyżej zasadę planowania przestrzennego. Ze znajdujących się w aktach sprawy map terenu wynika, że działka inwestora położona na terenie rolniczym nie sąsiaduje z jakąkolwiek nieruchomością, na której występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Konstatacja ta dotyczy zarówno nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, jak i tych znajdujących się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Jak trafnie bowiem wskazało Kolegium, w obszarze tym, poza działką inwestora, z posadowionym na niej budynkiem gospodarczym, znajdują się: działki nr "[...]" – niezabudowane, użytkowane rolniczo; działka nr "[...]", na której posadowione jest gospodarstwo rolne składające się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego i czterech budynków gospodarczych (zabudowa zagrodowa); działka nr "[...]" stanowiąca wewnętrzny dojazd do ww. siedliska rolniczego oraz działka nr "[...]" będąca drogą publiczną. Natomiast działek wskazanych w skardze o nr "[...]" oraz nr "[...]" nie można uznać, że są działkami stanowiącymi sąsiedztwo z działką skarżącego bowiem położone są w innej jednostce urbanistyczno- architektonicznej, co zostało przez organy wyjaśnione. Za nieuprawniony uznać więc należy zarzut inwestora, jakoby w niniejszej sprawie organy wyznaczyły zbyt mały obszar analizowany. Wymaga bowiem podkreślenia, że działka inwestora, choć położona jest w obrębie miejscowości D. nie tworzy z istniejącą zwartą zabudową tej miejscowości harmonijnej całości, nie jest zatem częścią tamtego oddalonego znacznie kompleksu urbanistycznego. W tych okolicznościach wyznaczenie obszaru analizowanego, obejmującego choć jedną działkę wchodzącą w skład tej zabudowy byłoby sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego. Wiązałoby się ponadto z koniecznością rozciągnięcia minimalnie ustalonej wartości 50 m lub 3-krotności szerokości frontowej działki – która w niniejszej sprawie stanowi 156 m, do jej co najmniej 5-krotności, co wypaczałoby sens użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. terminu "działka sąsiednia" i prowadziłoby do sprzecznego z celem ustawy rozpraszania zabudowy. Organy zasadnie więc podkreśliły, że zwiększenie granic obszaru analizowanego bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami dobrego sąsiedztwa oraz co należy podkreślić kontynuacji funkcji zabudowy. Nie sposób bowiem przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy, planowana inwestycja stanowiła kontynuację, czy też uzupełnienie, istniejącej w obszarze analizowanym funkcji. Jak słusznie bowiem akcentowały organy, działka inwestora położona jest w jednostce architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej przestrzeń rolniczą z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi. Działka ta, co warto podkreślić, znajduje się także w bezpośrednim sąsiedztwie z działką jeziorną nr "[...]", a jak wynika z akt sprawy – k. 34, budynek gospodarczy posadowiony na tej działce znajduje się zaledwie 13 m od jeziora D. w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "[...]". Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 122, poz. 1697), na obszarze tego zespołu zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi i przekształcania obszaru. Ponadto działka nr, "[...]" w obrębie D. znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. (Dz.U nr 229, poz. 2313 ze zm.). W ocenie Sądu, przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy uwzględniły ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 104/16. Wymaga bowiem podkreślenia, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazywał jedynie na konieczność rozważenia celowości wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż minimalne granice wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie przesądzając jednak, że do takiego powiększenia ma dojść. W świetle zaś przedstawionych powyżej argumentów przyjąć należy, że obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo. Wyjaśnić przy tym należy, że prawo do zabudowy przysługujące właścicielowi nieruchomości nie jest prawem bezwzględnym, a ograniczenia w jego realizacji wynikają chociażby z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.