II SA/Ol 192/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji I. oddala skargę. II. przyznaje radcy prawnemu M. I. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 12 grudnia 2013 r. Ekspert Wydziału Ruchu Drogowego KWP, działając z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji, wystąpił z wnioskiem o skierowanie Z. Ś. (dalej jako: "skarżący") na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Podał, że od dnia 29 września 2012 r. w ciągu roku skarżący dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego przez dwukrotne spowodowanie kolizji drogowych, niezastosowanie się do sygnałów świetlnych oraz przekroczenie prędkości, za co otrzymał łącznie 26 punktów karnych. Pismem z 17 grudnia 2013 r. Kierownik Referatu Obsługi Kierowców w Departamencie Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta (dalej jako: "organ I instancji"), zawiadomił skarżącego o wpływie powyższego wniosku. Poinformowano skarżącego, że zostanie skierowany na egzamin sprawdzający kwalifikacje po dostarczeniu orzeczenia psychologicznego w zakresie psychologii transportu. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji skierował skarżącego na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skarżący uchybił terminowi do zaskarżenia tej decyzji i jej nie wykonał. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Wyrokiem tutejszego Sądu z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 486/16 oddalono skargę na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wnioskiem z 5 listopada 2019 r. (data nadania pocztowego) skarżący wystąpił do organu I instancji o umorzenie postępowania wszczętego 17 grudnia 2013 r. Przekonywał o zasadności przywrócenia mu prawa do kierowania pojazdami. Organ I instancji uznał, że skarżący ubiega się o zwrot prawa jazdy i w dniu 7 listopada 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o czym zawiadomił skarżącego w dniu 22 listopada 2019 r. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji orzekł o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy kategorii A, B, B+ E, C i C+E. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341). W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył stan faktyczny sprawy i treść powołanych w podstawie prawnej przepisów. Wyjaśnił, że decyzja wydana została zgodnie z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji z 12 grudnia 2013 r. w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz istniejącymi zastrzeżeniami co do posiadanych kwalifikacji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podkreślił, że domagał się umorzenia postępowania wszczętego 17 grudnia 2013 r. Akcentował, że od wykroczenia drogowego upłynęło prawie 7 lat. Zdaniem skarżącego, wydane decyzje godzą w jego dobro, uniemożliwiając korzystanie z pełnej swobody obywatelskiej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, że przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja z "[...]" r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Odnosząc się do żądania umorzenia postępowania Kolegium zwróciło uwagę na wydane wcześniej decyzje o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne i zatrzymaniu prawa jazdy. Wskazało, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z 7 listopada 2019 r. Skonstatowało, że żądanie skarżącego o zwrot prawa jazdy musiało skutkować wydaniem decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, albowiem bez skutecznej kontroli kwalifikacji i pozytywnego wyniku badań psychologicznych zwrot prawa jazdy jest niemożliwy. Kolegium wyjaśniło, że żaden przepis prawa obowiązującego nie daje podstawy do wydania skarżącemu prawa jazdy z uwagi na upływ czasu, jaki minął od zdarzeń powodujących otrzymanie punków karnych przekraczających liczbę 24. W sytuacji, gdy osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem przekroczy 24 punkty karne i komendant wojewódzki Policji wystąpi z wnioskiem do starosty, organ ten, z uwagi na bezwzględny charakter normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie może postąpić inaczej, aniżeli skierować tę osobę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Kolegium wywiodło, że przepis ten w dalszym ciągu obowiązuje i może stanowić podstawę decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie mu prawa pomocy z uwagi na wiek 70 lat i bardzo trudną sytuację materialną. Podał, że nie potrafi sam skonstruować uzasadnienia. W ocenie skarżącego zastosowano prawo na niekorzyść obywatela. Podniósł, że jest nękany przez tyle lat za coś czego nie zrobił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w I instancji. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzając, że nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Podniósł naruszenie przepisów postępowania, wskazując, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego osobie działającej w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji, która podpisała zawiadomienie inicjujące postępowanie w sprawie. Ponadto, punkty karne, które stanowiły przyczynę wszczęcia postępowania w sprawie uległy zatarciu. Przepis art. 114 ust 1 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym nie powinien być stosowany, ponieważ został uchylony, a art. 14 ust 1 ustawy uchylającej nie wskazywał konkretnej daty utraty mocy obowiązującej art. 114. Przepis uchylający nie odpowiada zasadom dobrej legislacji, ponieważ na mocy przepisów przejściowych art. 114 mógł być stosowany do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na określonych zasadach, które dotychczas nie zostały wdrożone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2019 r. poz. 2167), kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. Wyjaśnić należy, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji datowany 12 grudnia 2013 r. (wpływ do organu I instancji w dniu 16 grudnia 2013 r.), tj. podmiotu uprawnionego do żądania skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, wszczynał postępowanie w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo wniosek ten powinien zostać załatwiony decyzją z zachowaniem ustawowych terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. Zaniechanie organu I instancji w tym względzie nie ma jednak znaczenia dla końcowego załatwienia wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, gdyż w świetle obowiązujących przepisów jest on nadal wiążący dla starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Dostrzec także należy, że opóźnienie w skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie zmienia sytuacji skarżącego, który dotychczas nie wykonał nakazanych badań psychologicznych i ma prawomocnie zatrzymane prawo jazdy na podstawie decyzji z "[...]" r., a więc od przeszło 6 lat. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b cytowanej ustawy o kierujących pojazdami sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. W takim przypadku, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Przepisy te potwierdzają aktualność obowiązku poddania się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji, jeżeli chce korzystać z prawa do kierowania pojazdami określonej kategorii, niezależnie od zatarcia punktów karnych, o których mowa we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych wiąże organy właściwe do orzekania w tych sprawach (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2358/15, z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 288/17, z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 410/17, z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1749/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Na organach tych nie ciąży powinność wyjaśnienia okoliczności, których wynikiem było wprowadzenie do ewidencji punktów za poszczególne naruszenia przepisów ruchu drogowego, gdyż to nie do ich kompetencji należało umieszczenie ich w ewidencji (wyrok NSA z 8 marca 2019 r., I OSK 1258/17, publ. w CBOSA). Prawidłowości dokonanych wpisów, skarżący mógł dochodzić w postępowaniu prowadzonym przed komendantem wojewódzkim Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3057/18, publ. w CBOSA). Występując z wnioskiem Komendant Wojewódzki Policji powołał dwie niezależne podstawy prawne, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z pierwszym z tych unormowań, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przepis ten w dalszym ciągu obowiązuje w takim brzmieniu. Kolegium prawidłowo wyjaśniło, że przepis ten ma być uchylony na podstawie art. 125 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. nr 30, poz. 151). Przy czym wejście w życie art. 125 pkt 10 lit. g określa art. 139 tej ustawy, który był wielokrotnie nowelizowany i przesuwano w czasie termin utraty mocy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustaw Prawo o ruchu drogowym. Według art. 1 pkt 9 nowelizacji z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 2001) art. 125 pkt 10 lit. g ustawy o kierujących pojazdami miał wejść w życie z dniem 4 czerwca 2018 r. Jednak tego samego dnia zaczął obowiązywać art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957), zgodnie z którym do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq, art. 125 pkt 10 lit. g) nie stosuje się. Oznacza to, że art. 125 pkt 10 lit. g ustawy o kierujących pojazdami w dalszym ciągu nie może wywrzeć przewidzianego w nim skutku i utrata mocy obowiązującej art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustaw Prawo o ruchu drogowym została przesunięta w czasie (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 16/20, LEX nr 3040674). Podkreślić należy, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustaw Prawo o ruchu drogowym stanowi samodzielną podstawę do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i ma charakter związany, nie pozostawiając organom orzekającym wyboru kierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli wnioskuje o to komendant wojewódzki Policji w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych. Wydanie decyzji jest obligatoryjne w każdym wypadku, kiedy tylko kierowca przekroczy określoną wyżej liczbę punktów w ewidencji. We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, Komendant Wojewódzki Policji powołał również art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Zatem Komendant Wojewódzki Policji uznał, że powoływane przez ten organ wielokrotne naruszenie przepisów i zasad ruchu drogowego przez skarżącego budzi uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami. W takiej sytuacji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli potwierdzi istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji. Decyzję w tym przedmiocie starosta wydaje na wniosek organu kontroli ruchu drogowego, o czym stanowi art. 99 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Przepisy te korespondują z art. 129 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do ust. 1 tego artykułu czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a Prawa o ruchu drogowym (dodany z dniem 19 stycznia 2013 r.) stanowi, że policjant w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 jest uprawniony m.in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Zawarte w art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nieostre sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" nie oznacza dowolności w przyjmowaniu, że zachodzą wątpliwości co do posiadania kwalifikacji uprawniających do kierowania pojazdem. Świadczy jedynie, że to na organie ciąży obowiązek wykazania, iż konkretne okoliczności uzasadniają powzięcie zastrzeżeń co do omawianych kwalifikacji strony. Każdy przypadek wymaga odrębnego zbadania okoliczności, w jakich kierowca korzystając z uprawnienia do kierowania pojazdami nie zachowuje ustalonych norm, a jego postawa może być rozważana jako przypadek zaistnienia "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowania pojazdami (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 609/20, publ. w CBOSA). W rozpatrywanym przypadku organ I instancji, którego decyzja została utrzymana w mocy, oparł rozstrzygnięcie o wskazane przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 1, nie wyjaśniając w ogóle dlaczego uznał, że w przypadku skarżącego występują uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji, w rozumieniu tych przepisów. Także Kolegium pominęło tę kwestię. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia, skoro jak wykazano powyżej nałożony obowiązek ma oparcie w niezależnych podstawach prawnych omówionych powyżej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pełnomocnika skarżącego, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji podpisała osoba działająca z jego upoważnienia, bez załączenia upoważnienia. Treść i forma wniosku nie nasuwają wątpliwości, że pochodzi od uprawnionego podmiotu. Poza tym przepisy nie zastrzegały wymogów formalnych dla wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. Nie było w związku z tym koniecznym wzywanie do przedłożenia upoważnienia, tym bardziej gdy fakt przekroczenia 24 punktów karnych nie został przez stronę podważony. Skarżący nie zaprzeczał otrzymania punktów karnych, o których mowa we wniosku, ale podnosił, że uległy zatarciu. Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek ma oparcie w zaewidencjonowanych ostatecznie punktach karnych, którą prowadził Komendant Wojewódzki Policji i ten organ miał obowiązek wystąpić z wnioskiem o skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji na podstawie ostatecznych wpisów (§ 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488). Realizację tego zadania Komendant mógł powierzyć innemu pracownikowi. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania związanych z przyznanym prawem pomocy Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 18).