II SA/Ol 193/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Adam Matuszak Bogusław Jażdżyk (spr.) Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Powołując się na art. 17 Ustawy z dnia 7 września 1991 roku o Systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., nr 67, poz. 329 ze zm.), K. i M. T. pismem z dnia 31 maja 2004 roku zwrócili się do Wójta Gminy z prośbą o zapewnienie ich dziecku transportu do szkoły lub udział organu w kosztach związanych z pokryciem wydatków poniesionych na paliwo, a także o zwrot poniesionych kosztów za ostatnie 3 lata. W uzasadnieniu podnieśli, że syn uczęszcza do pierwszej klasy gimnazjum, odległość z domu do szkoły przekracza 10 km i nie ma on możliwości korzystania z komunikacji publicznej, dlatego jest dowożony samochodem przez rodziców. Pismem z dnia 17 czerwca 2004 roku Nr "[...]" Wójt Gminy odmówił przychylenia się do tej prośby argumentując, że art. 17 ust. 3 powyższej ustawy nie przewiduje zwrotu kosztów w przypadku dowożenia dziecka własnym środkiem transportu. Zwrot kosztów może nastąpić jedynie po udokumentowaniu usługi przewozowej zorganizowanej przez gminę lub przejazdu środkami komunikacji publicznej. Organ przyznał, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o Systemie oświaty obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, jednakże kiedy organizowano dowóz na rok szkolny ani szkoła, ani rodzice ucznia nie zgłosili potrzeby zorganizowania dla niego transportu. W tej sytuacji organ zaproponował pokrycie kosztów szkolnego biletu miesięcznego począwszy od maja 2004 roku. Nie zgadzając się na zwrot kosztów dojazdu środkami komunikacji publicznej K. i M. T. pismem z dnia 9 lipca 2004 roku zwrócili się z prośbą do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wójt Gminy pismem z dnia 3 sierpnia 2004 Nr "[...]" roku poinformował, że gmina zarejestrowała potrzebę zorganizowania dowozu i zostanie ona rozpatrzona przed rozpoczęciem roku szkolnego 2004/2005. Ponadto podtrzymał swoje negatywne stanowisko, co do zwrotu kosztów za dowóz dziecka własnym środkiem transportu. W tej sytuacji K. i M. T. traktując pismo Wójta Gminy jako decyzję administracyjną złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie tejże decyzji, o zobowiązanie Wójta Gminy do zapewnienia bezpłatnego dojazdu synowi A. T. do gimnazjum oraz zwrotu poniesionych wydatków na paliwo. W uzasadnieniu odwołania wskazali, iż odległość z domu do szkoły przekracza 10 km, zaś do najbliższego przystanku odległość ta wynosi 5 km. Niestety w godzinach porannych nie kursuje żaden autobus, którym syn mógłby dojechać do szkoły. W sprawie nikt nie zainteresował się faktem, czy syn miał możliwość dojazdu do szkoły. Sprawa zgłoszenia potrzeby zorganizowania transportu należy do wewnętrznych ustaleń między szkołą a gminą. Nie ma przy tym mowy o zgłoszeniu takiej konieczności przez rodziców dziecka. Wójt Gminy zaniedbał obowiązki związane z dowozem dziecka do szkoły, a odwołujący się wypełniali za niego obowiązek umożliwienia dziecku dojazdu na zajęcia edukacyjne. Na dzień 27 grudnia 2004r. Wójt nie podjął żadnej decyzji w sprawie. Rozpoznając powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 stycznia 2005r. Nr "[...]" stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza 4 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej następuje na wniosek zainteresowanej osoby. W ocenie Kolegium w takim przypadku nie istnieje konieczność wydawania decyzji administracyjnej, bowiem jest to jedynie czynność materialno-techniczna, a w przypadku braku bezpłatnego transportu gmina jest zobowiązana do zwrotu kosztów biletu miesięcznego. Nie może być w tym wypadku wydane rozstrzygnięcie odmowne. Zgodnie natomiast z normą art. 127 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) jedynie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko jednej instancji. Niedopuszczalne jest natomiast odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Na wymienione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli K. i M. małż. T., wnosząc o uchylenie tego postanowienia i wydanie decyzji zobowiązującej Wójta Gminy do zapewnienia bezpłatnego transportu synowi A. T. celem dojazdu do gimnazjum oraz zwrotu wydatków poniesionych na paliwo z tego tytułu. W skardze wyrażono pogląd, że zaskarżone postanowienie jest całkowicie bezzasadne. Zarówno pismo Wójta Gminy z 17 czerwca 2004r., jak i pismo z 3 sierpnia 2004r. jest decyzją administracyjną. Oba te pisma w pełni wyczerpują dyspozycję art. 104 § 2 kpa i art. 107 § l kpa. Ponadto sam Wójt Gminy stwierdził, że wydał w sprawie decyzję, co wynika z drugiego zdania pisma z 3 sierpnia 2004r. Idąc tokiem rozumowania organu II instancji dochodzi do sytuacji, w której Wójt Gminy uznaje, że wydał w sprawie decyzję administracyjną, natomiast Kolegium nie chce tego faktu uznać. Skarżący przypomnieli także Sądowi, że każdemu przysługuje konstytucyjne prawo do rozpatrzenia jego sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Wydając zaskarżone postanowienie Kolegium zamknęło skarżącym drogę do rzetelnego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania podając, iż Wójt Gminy nie wydał decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § l kpa, a sprawa z wniosku skarżących nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji. Badając legalność zaskarżonego postanowienia stwierdzić więc należy, czy organ odwoławczy prawidło ocenił, że pismo Wójta Gminy z 3 sierpnia 2004r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przywołanego przepisu oraz czy postępowanie organu zakończone wydaniem tego pisma jest załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Skarżącym wyjaśnić należy, że sprawa z ich wniosku z dnia 31 maja 2004r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Sąd ten mianowicie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004r. sygn. akt "[...]" oddalił skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nieodpłatnego dowozu dziecka do szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, iż "słusznie twierdzi Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, według którego sprawę załatwia się przez wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego albo inne przepisy prawa przewidują taką formę rozstrzygnięcia. Realizacji uprawnień ucznia wynikających z art. 17 ust. 3 ustawy o Systemie oświaty w drodze decyzji żaden przepis prawa nie przewiduje. W takiej sytuacji ochroną interesu podmiotu uprawnionego do skorzystania ze świadczenia publicznoprawnego polega na możności żądania od organu właściwego do załatwiania tych spraw — zajęcia stanowiska w sprawie (Podobnie NSA w postanowieniu z 11 grudnia 1997 r., II SA 1060/97, Pr.Gosp. 1998/7/37)". Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 7 marca 2005r. Choć opisany wyrok zapadł w przedmiocie bezczynności Wójta, dotyczył sprawy administracyjnej związanej z dowozem dziecka do szkoły, w której w późniejszej dacie Kolegium wydało zaskarżone postanowienie. Oznacza to, iż zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy administracji są tym wyrokiem związane. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z dokonanej w wyżej wymienionym wyroku wykładni art. 17 ust. 3 ustawy o Systemie oświaty wynika, że organ administracji publicznej nie załatwia sprawy związanej z uprawnieniami ucznia wynikającymi z tego przepisu w drodze decyzji administracyjnej. Niezależnie od związania Sądu powyższym wyrokiem skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko Sądu zawarte w wyroku z 22 grudnia 2004r. Z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż "z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 str. 455). Z przytoczonego stanowiska doktryny wynika, iż sprawę można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego lub inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, wskazuje taką formę rozstrzygnięcia i zakończenia przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nie są zasadne zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, gdyż pisma Wójta spełniają wymogi określone przepisem art. 107 § l kpa. Podkreślić bowiem należy, że pisma te nie mają formy decyzji. Nadmienić wypada, iż każde pismo pochodzące od organu, a kierowane do strony będzie zawierało nazwę organu od jakiego pochodzi, datę wydania, oznaczenie osoby do której jest kierowane, podpis i stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania pisma. Może także posiadać podstawę prawną jego wydania, nadto jeżeli jest to inny akt lub czynność podjęta z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismo takie może zawierać także wiążące stanowisko organu - wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym - w danej spawie kierowane do strony. Powyższe elementy jednak nie decydują o tym, czy w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Wskazać należy, że organ nie nazwał wydanych pism decyzjami administracyjnymi, nie zawarł w nich sentencji rozstrzygnięcia i nie pouczył stron o prawie wniesienia odwołania do organu II instancji. W treści pism brak jest jakiejkolwiek przesłanki pozwalającej przypuszczać, że zamiarem organu było wydanie decyzji administracyjnej, a przepisy prawa nie przewidują załatwienia tejże sprawy w drodze decyzji. Nie zmienia tego fakt, że w jednym z pism organ używa słowa "negatywną decyzję". Samo bowiem sformułowania języka polskiego "decyzja", nie jest tożsame z decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 104 § l kpa. W przypadku, gdyby Wójt Gminy wydał decyzję administracyjną, Kolegium rozpatrując odwołanie winno uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, gdyż decyzja Wójta podjęta zostałaby bez podstawy prawnej. Jak wskazano bowiem wyżej, decyzję administracyjną organ jest władny wydać jedynie w przypadku, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego przewiduje załatwienia sprawy administracyjnej w takiej formie. Należy więc przyjąć, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Postanowieniem tym bowiem organ II instancji słusznie przyjął, że pismo Wójta Gminy z dnia 3 sierpnia 2004r. nie było decyzją administracyjną. W konsekwencji Kolegium nie miało innej możliwości, jak tylko na podstawie art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Słusznie bowiem organ wskazuje, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Podkreślić tu należy, że Sąd w mniejszej sprawie nie badał czy synowi skarżących przysługują uprawnienia z art. 17. ust 3 i w jaki sposób Wójt Gminy uprawnienia te winien skonkretyzować. Przedmiotem oceny Sądu była bowiem jedynie legalność zaskarżonego postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Słuszność stanowiska Wójta mogła być przedmiotem odrębnej skargi wniesionej do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.