II SA/Ol 196/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz lp.2.2.3 załącznika nr 3 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7, ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), dalej jako: "u.t.d.", wymierzył spółce A (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 3000 zł, za wykonywanie w dniu 18 sierpnia 2016r., autobusem nr rej. "[...]" przewozu regularnego na trasie "[...]" z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organ I instancji wskazał, że w wyniku prowadzonej obserwacji przez inspektorów transportu drogowego, stwierdzono, że kierowca P. M. dwukrotnie zabrał w O. pasażerów w miejscach nieujętych w zezwoleniu. Podał, że w toku postępowania o nałożenie kary pełnomocnik Spółki wniósł o umorzenie postępowania, argumentując, że zmiana trasy przejazdu spowodowana była remontem nawierzchni przy ulicy Jana Pawła II, czyli zmianą organizacji ruchu w rejonie trasy przejazdu, potwierdzonej pismem Burmistrza z dnia 11 lipca 2016 r. W piśmie tym Burmistrz zaleca korzystanie z przystanku przy ul. Staromiejskiej. Pełnomocnik zaznaczył, że na nieczynnym przystanku przy ul. Jana Pawła II nie umieszczono żadnej informacji o tym, że działalność przystanku zostaje zawieszona. Wniósł o przeprowadzenie oględzin tabliczki przystankowej. Pełnomocnik oświadczył, że kierowca podjął uzasadnioną decyzję o zatrzymaniu się w miejscu nieujętym w zezwoleniu w trosce o dobro starszej kobiety, która musiałaby przejść ponad kilometr do przystanku przy ul. Staromiejskiej, w niekorzystnych warunkach atmosferycznych. Odnośnie do zabrania kolejnej osoby z miejsca nieujętego w zezwoleniu, pełnomocnik wskazał, że kierowca nie miał świadomości, że ktoś wsiadł do autobusu podczas, gdy ten zaniepokojony, w trosce o bezpieczeństwo swoje oraz pasażerów, poszedł sprawdzić kto przez dłuższy czas podąża za autobusem. Uwzględniając powyższe, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności. Ocenił, że kierowca, będący jednocześnie prezesem zarządu Spółki, w imieniu której wykonywał przejazd, powinien być świadomy, że zabierając pasażerów z miejsc nieujętych w zezwoleniu, a także niebędących przystankami narusza przepisy. Uznał, że nie do przyjęcia jest sytuacja, kiedy kierowca pozostawia pojazd i nie kontroluje kto do niego wsiada, tym bardzie gdy nie jest to przystanek ani inne bezpieczne miejsce. Zważył także, że okoliczności w postaci opadów deszczu nie wyłączają przewoźnika ze stosowania przepisów. Organ I instancji odrzucił wniosek strony o dokonanie oględzin tabliczki przystankowej przy ul. Jana Pawła II, jako nie istotny, gdyż zgodnie z powołanym pismem Burmistrza przystanek ten nie funkcjonuje od 20 lipca 2016 r. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Spółki wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie: - art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną, mimo że naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których Spółka nie mogła przewidzieć; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wyrażające się m.in. pominięciem wniosku dowodowego o przeprowadzenie oględzin tabliczki przystankowej umieszczonej na przystanku przy ul. Jana Pawła II; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów, a mianowicie nagrania z kontroli oraz pisma Burmistrza z dnia 11 lipca 2016 r., co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżący dwukrotnie zabrał pasażerów w miejscach nieujętych w zezwoleniu oraz, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieprzewidziane okoliczności uzasadniające zwolnienie odwołującego z odpowiedzialności. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki wywiódł, że w sprawie istotnym jest, iż w związku z rozpoczęciem prac w ramach zadania pt. "Remont nawierzchni z kostki kamiennej w ciągu drogi krajowej nr 58 od km 0+480 do km 0+950, m. O. wraz z remontem instalacji wodociągowej" przystanek autobusowy przy ul. Jana Pawła II został zamknięty, czego potwierdzenie stanowi pismo Burmistrza z dnia 11 lipca 2016 r. Zaznaczył, że Spółka wniosła o przeprowadzenie oględzin tabliczki przystankowej umieszczonej na przystanku przy ul. Jana Pawła II na okoliczność braku zamieszczenia na tabliczce informacji wskazującej, że działalność przystanku zostaje zawieszona na czas trwania prac remontowych, a w konsekwencji - uzasadnionego gromadzenia się pasażerów na przystanku przy ul. Jana Pawła II, a co za tym idzie - wystąpienia w niniejszej sprawie nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających zwolnienie Spółki z odpowiedzialności. Zarzucił, że wniosek ten bezzasadnie nie został uwzględniony z naruszeniem powołanych przepisów. Stwierdził, że w sprawie nie można uznać, że kierowca dwukrotnie zabrał pasażerów w miejscach nieujętych w zezwoleniu. Podkreślił, że w przesłuchaniu funkcjonariusze sam zeznał, że "Podczas przejazdu ul. Mrongowiusza w ciągu drogi krajowej nr 58 kierujący zabrał jedną osobę na wysokości sklepu Biedronka. Następnie po przebyciu kilkuset metrów zatrzymał się na jednym ze zjazdów z ul. Mrongowiusza i podszedł do mnie w celu sprawdzenia przez kogo jest obserwowany. W tym czasie do autobusu wsiadła kolejna osoba". Pełnomocnik Spółki podniósł, że z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że celem zatrzymana pojazdu w miejscu nieobjętym zezwoleniem nie była chęć zabrania pasażera, lecz uzasadniona obawa o bezpieczeństwo kierującego oraz przewożonych pasażerów. Kierujący nie zdawał sobie sprawy, że do busa wsiadł kolejny pasażer i nie miał fizycznej możliwości aby temu zapobiec. Ponadto widok znajdującej się w okolicach przystanku starszej kobiety, która musiałaby przejść ponad kilometr, aby dotrzeć na jedyny czynny przystanek przy ul. Staromiejskiej i to w dodatku w bardzo niekorzystnych warunkach atmosferycznych (silne opady deszczu), spowodował, że kierujący podjął uzasadnioną decyzję o zatrzymaniu się w miejscu nieobjętym zezwoleniem. Takie zachowanie było spowodowane jedynie troską o dobro lokalnej społeczności. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia "[...]" r., znak: "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Ocenił, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest kompletny i wyczerpujący, i jednoznacznie wskazuje, że w dniu kontroli skarżąca wykonywała przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Zgodnie z rozkładem jazdy okazanym do kontroli do zabierania i wysadzania pasażerów w O. zostały wskazane tylko dwa przystanki: przy ul. Staromiejskiej i przy ul. Jana Pawła II. Zatem kierowca zabierając pasażerów z miejsc niebędących przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia nr "[...]", naruszył warunki tego zezwolenia. Organ II instancji podkreślił, że art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d. zabrania zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Wyjaśnił, że tylko, gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 20a ust. 1 u.t.d., tj. niezależne od przedsiębiorcy, uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, akie jak np.: awaria sieci, roboty budowlane, blokady drogowe, możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu. Organ odwoławczy ocenił, że materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c u.t.d. Wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis ten ma charakter wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Dlatego uznał brak podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Spółka powtórzyła zarzuty i wnioski oraz argumenty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona decyzja może podlegać uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygniecie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art.145a § 1 p.p.s.a.). W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W szczególności nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, aby zgromadzone dowody wymagały uzupełnienia o oględziny tabliczki przystankowej przy ul. Jana Pawła II w O. w celu potwierdzenia braku na niej informacji o zawieszeniu przystanku na czas trwania remontu drogi. Organy orzekające w ogóle nie negowały tego faktu, gdyż pozostaje on bez wpływu dla rozstrzygnięcia. Dlatego zasadnie odmówiono uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej. Okoliczność braku informacji na przystanku dla pasażerów o zamknięciu przystanku na czas remontu drogi, która została przecież zamknięta, a więc nie był możliwy nią przejazd, nie upoważniała przewoźnika i jego pracowników, którzy powinni mieć świadomość warunków wykonywania zezwolenia i konsekwencji ich naruszenia, do zabierania pasażerów w miejscach nie uzgodnionych z organem właściwym w sprawach zezwoleń. W niniejszej sprawie istotnym jest, że przewoźnik został poinformowany przez Burmistrza o zamknięciu przystanku przy ul. Jana Pawła II przed planowanym zamknięciem tej ulicy, które miało nastąpić w dniu 20 lipca 2016r. Kontrolowane zdarzenie miało miejsce zaś w dniu 18 sierpnia 2016r., kiedy już od blisko miesiąca ul. Jana Pawła II była wyłączona z ruchu. Roboty drogowe nie miały zatem charakteru nagłego, nie zaskoczyły przewoźnika, który mógł wnioskować o wyznaczenie innego przystanku w miejsce zamkniętego. Taką możliwość przewiduje art. 20a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Wobec zaniechania takiego działania, bezpodstawnie przewoźnik usprawiedliwia zabranie starszej kobiety z miejsca do tego niedopuszczonego, dla jej dobra, z powodu odległości, jaką musiałaby pokonać do jedynego funkcjonującego przystanku w złych warunkach atmosferycznych. Ustawodawca w sposób kategoryczny określił w art. 18b ust. 1 i 2 warunki wykonywania przewozów regularnych, w tym wyraźnie zabronił w ust. 2 pkt 3 tego artykułu zabierania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. W myśl art. 20a ust. 1 u.t.d. naruszenie tego obowiązku usprawiedliwione może zostać tylko zdarzeniami niezależnymi od przedsiębiorcy, czyli na które nie mógł mieć wpływu, wywołane stanem wyższej konieczności. Taki przypadek nie miał miejsca w rozpatrywanym przypadku. Grzecznościowego zatrzymania się dla starszej pani w miejscu niedozwolonym nie można przedkładać ponad porządek i bezpieczeństwo w ruchu drogowym, czemu ma służyć omawiany zakaz. Wbrew przekonaniu skarżącej, w sprawie nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie postępowania, na zasadzie art.92c ust. 1 pkt 1u.t.d. Kierowca, będący jednocześnie Prezesem Zarządu Spółki został uprzedzony o zamknięciu spornej ulicy dla ruchu drogowego. Nie sposób więc uznać, że nie mógł przewidzieć, że nie będzie mógł się zatrzymać na przystanku przy ul. Jana Pawła II ani w pobliżu. Jednocześnie Spółka nie podjęła przewidzianych prawem kroków, aby uzyskać zgodę właściwego organu na odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z dyspozycją lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, jest zagrożone karą 3000 zł bez względu na ilość tego samego typu naruszeń podczas jednej kontroli. Dlatego dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dochodzenie ile razy kierowca dopuścił się omawianego naruszenia podczas kontrolowanego przewozu regularnego, wystarczy udowodnienie tylko jednego przekroczenia. W niniejszej sprawie zaś niespornym jest, że kierowca dopuścił się omówionego powyżej naruszenia, czego pełnomocnik skarżącej nie neguje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.