II SA/Ol 198/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Tadeusz Lipiński Marzenna Glabas Bogusław Jażdżyk (spr.) Michał Sankowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia - oddala skargę. Decyzją nr "[...]" znak "[...]" z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał P. G. i A. G. rozbiórkę ogrodzenia trwałego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr "[...]" i "[...]", wybudowanego w pasie drogowym w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ogrodzenie wybudowane zostało niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. Według planu bowiem, grunt na którym wzniesiono ogrodzenie przewidziany jest na poszerzenie istniejącej drogi. Powyższy fakt nie dopuszcza legalizacji samowolnie wykonanego ogrodzenia. W takim przypadku zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. G. i P. G. W odwołaniu wskazali, iż droga przy której leży ich nieruchomość jest drogą należącą do Starostwa Powiatowego w D. i jest to droga niepubliczna. Według odwołujących się wybudowane ogrodzenie chroni ich posesję przed złodziejami. Decyzją z dnia "[...]"lutego 2005r. Nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że decyzja organu I instancji musi być uchylona, gdyż dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr "[...]" z "[...]"października 2004r. znak "[...]" umorzył postępowanie administracyjne wszczęte 20 listopada 2004r. w stosunku do C. G. w sprawie wykonania ogrodzenia trwałego wymienionych działek. Decyzja ta stała się ostateczna. Zaskarżoną decyzją organ I instancji ponownie nakazał rozbiórkę ogrodzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z powyższego wynika, iż brak było delegacji prawnej do umorzenia postępowania i ponownego jego wszczęcia, w stosunku do następców prawnych C. G. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję organu odwoławczego złożyła Gmina Miasto D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż nie zasługuje na uwzględnienie pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest wadą nieważności, tj. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, iż o tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa można mówić wówczas, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zaskarżona decyzja uchyla zaś decyzję dotyczącą co prawda tego samego przedmiotu co wydana uprzednio decyzja, jednakże jest skierowana do innych podmiotów. Ponadto w ocenie skarżącej, organ II instancji niewłaściwie zinterpretował tożsamość sprawy, gdyż art. 156 § 1 pkt 3 kpa odnosi się jedynie do wydanych kolejno po sobie decyzji rozstrzygających sprawę co do jej istoty. Decyzją taką zaś nie była decyzja organu I instancji z "[...]"października 2004r. umarzająca postępowanie wobec C. G. W skardze argumentowano dalej, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejąca droga wewnętrzna na działkach nr "[...]" i "[...]" została przeznaczona na drogę publiczną wraz z jej poszerzeniem do ulicy o parametrach klasy D, kosztem działek m. in. oznaczonych nr "[...]" i "[...]" stanowiących własność A. G. i P. G. W celu ochrony interesu gminy, z chwilą podjęcia wiadomości o samowolnym wykonaniu ogrodzenia w pasie projektowanej ulicy, dokonano zgłoszenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem podjęcia stosownych działań. Ustawa z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w art. 98 nakłada na gminy obowiązek wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielami, a właściwym organem. Samowolne wybudowanie ogrodzenia w pasie projektowanej drogi będzie miało istotny wpływ na wysokość odszkodowania, które będzie musiało uwzględniać wartość wykonanego ogrodzenia. Wobec tego – w ocenie skarżącej – nie ma wątpliwości, iż zaskarżona decyzja dotyczy interesu prawnego Gminy Miasta D. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Z przepisu tego wynika, iż legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego została oparta na podstawie ochrony interesu prawnego. Oparcie legitymacji na powyższym kryterium oznacza, że "akt lub czynność, jak i w tym zakresie bezczynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa. Mogą to być przepisy zawarte w ustawach materialnoprawnych, procesowych, ale też i ustrojowych" (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. 424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy ogrodzenie posadowione na działkach należących do P. G. i A. G. wybudowane zostało w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie to prowadzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W ustawie tej należy więc upatrywać przepisu prawa materialnego, który określi krąg podmiotów posiadających przymiot stron w tym postępowaniu, jak również wskaże, jakie podmioty są uprawnione do wywiedzenia skargi na decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1998r. sygn. akt IV SA 2214/97 Lex 43718 "stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji w trybie odwoławczym, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ także status strony "osób trzecich" w postępowaniu administracyjnym musi mieć oparcie w prawie materialnym, to oprócz powołanego art. 5 Prawa budowlanego musi on wynikać z tytułu prawnego tych osób do nieruchomości sąsiedniej. Musi to być tytuł rzeczywisty, a nie wyłącznie hipotetyczny, którego uzyskanie jest przyszłe i niepewne". Powyższa teza potwierdza zasadę, zgodnie z którą, w postępowaniach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego przyjął się podgląd reprezentowany zarówno przez doktrynę jak i orzecznictwo, że atrybut stron postępowania poza inwestorem mają właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której wniesiony jest obiekt budowlany, ewentualnie właściciele nieruchomości dalej położonych, jeżeli inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 października 1987r. IV SA 590/87 ONSA 1987/2/71, 22 października 1998r. IV SA 116/98, Lex 43747). Należy przyjąć, iż art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, mogą być również podstawą interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49b ust. 1 tej ustawy, a mającym za przedmiot nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. W tym miejscu wskazać należy na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2000r. sygn. akt IV SA 857/98 (opubl. Wspólnota 2000/44/51), w której wskazano, iż "orzekając o rozbiórce ogrodzenia, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić (...) krąg podmiotów mających w sprawie interes prawny. Takiego interesu nie ma osoba, której nieruchomość jest położona np. po drugiej stronie ulicy, nie sąsiadująca bezpośrednio z ogradzaną nieruchomością". W sprawie niniejszej gmina nie wykazała interesu prawnego w przedstawionym wyżej rozumieniu. Skarżąca nie wskazała, że wykonane ogrodzenie naruszy jej uprawnienia jako właściciela nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z powyższym - w ocenie Sądu - Gmina nie wykazała legitymacji skargowej opartej na ochronie interesu prawnego. Legitymacji tej nie można oprzeć na twierdzeniach skargi wskazujących, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że ogrodzenie wykonane przez inwestora znajduje się w pasie drogi, która jest projektowana w tymże planie jako droga gminna. W takim przypadku Gmina, w momencie wykupu części działki należącej do inwestora, a przeznaczonej pod poszerzoną drogę będzie musiała wypłacić większe odszkodowanie, spowodowane wybudowaniem spornego ogrodzenia, które wykonane zostało bez wymaganego prawem zgłoszenia. Jako podstawę prawną interesu prawnego w sprawie gmina wskazuje art. 98 ustawy 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W ocenie Sądu przedstawiona przez Gminę argumentacja nie może być podstawą legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Jak wskazano wyżej, postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia, czy obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego prawem zgłoszenia i w związku z powyższym, czy winien zostać zastosowany nakaz rozbiórki. Przedmiot postępowania administracyjnego zakreślił jednocześnie granice sprawy sądowoadministracyjnej. Przytoczona argumentacja wskazuje jedynie, iż Gmina będzie stroną postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości należącej do P. G. i A. G., które może zostać w przyszłości wszczęte w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia wymaga fakt, iż ogrodzenie zostało wybudowane na nieruchomości należącej do ww. osób, od strony drogi wewnętrznej, której właścicielem jest Skarb Państwa, a uprawnienia właścicielskie wykonuje Starosta. Z akt wynika, iż gmina może się dopiero w przyszłości stać właścicielem drogi zaplanowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu ekspektatywa nabycia w przyszłości mienia, czy też przyszłe roszczenia do nieruchomości nie dają podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny, stwierdzenie zaś jej braku winno skutkować oddaleniem skargi w wyroku (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Wydawnictwo LexisNexis str. 227, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. 425 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2000r. II SA 2109/00 opubl. OSP 2001/6/86). Skoro skarga pochodziła od podmiotu nieuprawnionego do jej wniesienia, co skutkowało koniecznością jej oddalenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie był władny dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, gdyż takiej oceny Sąd może dokonać jedynie na skutek skargi podmiotu posiadającego w sprawie interes prawny. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.