II SA/Ol 199/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Janina Kosowska (spr.) Hanna Raszkowska Alicja Jaszczak-Sikora Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego 1) uchyla decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 21 maja 2004 r. (data wpływu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.) J. W. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego na pokrycie wydatków na opłaty, środki czystości, ubranie i inne potrzeby życiowe. Decyzją z dnia "[...]" organ pomocy społecznej odmówił przyznania wnioskodawcy przedmiotowego świadczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"września 2004 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym jej rozpatrzeniu, w dniu "[...]"października 2004 r. Kierownik Sekcji Pomocy Środowiskowej i Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta ponownie wydała decyzję odmawiającą wnioskowanego świadczenia J. W. ur. w "[...]"r., który jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy od 20 lutego 2002 roku. Jest stanu wolnego, z zawodu ślusarz mechanik. Nie posiada żadnych osób pozostających na jego utrzymaniu. Zamieszkuje z matką i ojcem którzy posiadają stały dochód w postaci emerytur. O świadczenia z pomocy społecznej ubiega się od 2001 r. Przez 20 lat do 1994 r. prowadził warsztat samochodowy, a ostatnio przez pół roku do l maja 2000r. pracował w charakterze robotnika "[...]". W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący jest właścicielem gruntu o powierzchni 0,16 ha, położonego w L., zabudowanego budynkiem mieszkalnym. W latach 2001 - 2004 skarżący otrzymał świadczenia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na łączną kwotę 7.605,85 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczególną uwagę zwrócił na fakt zaistnienia dysproporcji pomiędzy udokumentowanym przez wnioskodawcę brakiem dochodu, a jego faktyczną sytuacją majątkową, co przejawia się posiadaniem od 1981 r. nieruchomości gruntowej, zabudowanej od ponad 15 lat domem mieszkalnym. Organ podniósł, iż okoliczność tę wnioskodawca zataił, a zatem dotychczasowe świadczenia wypłacane wnioskodawcy od 2001 r. zostały mu przyznane na podstawie nieprawdziwych jego informacji. Wskazał także, że zainteresowany posiadając własne zasoby nie wykorzystuje ich w celu zmiany swojej sytuacji i usamodzielnienia się, nie współpracuje również z ośrodkiem pomocy, gdyż odmówił podjęcia pracy, a także nie znalazł zatrudnienia, pomimo, że wielokrotnie otrzymywał pomoc umożliwiającą dojazdy do pracodawców. W odwołaniu z dnia 25 października 2004 r. J. W. zarzucił organowi I instancji wydanie decyzji bez uprzedniego wnikliwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podniósł, iż organ w negatywnym świetle przedstawił jego i jego matkę. Wskazał bowiem, iż odwołujący się nie ma pracy, lecz nie ukazał jednocześnie wysiłku jaki wkłada aby pracę znaleźć. Dodał, iż to sam organ utrudnia mu znalezienie pracy. Wyjaśnił, iż majątek na którego istnienie powołano się w decyzji obejmuje działkę budowlaną z nieukończonym domem w stanie surowym, w którym nikt nie mieszka. Wskazany grunt nie jest zatem gruntem ornym, który można uprawić, a budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, który można wynajmować. Dodał również, iż Kierownik Sekcji Pomocy Środowiskowej i Świadczeń nie posiada upoważnienia Burmistrza Miasta do wydawania decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"stycznia 2005 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że dla przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego konieczne jest, poza spełnieniem przesłanek pozytywnych, określonych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzenie braku występowania w sprawie przesłanek negatywnych. Jedną z takich przesłanek, określoną w art. 12 tej ustawy, jest natomiast stwierdzenie przez pracownika socjalnego dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie o występowaniu tej dysproporcji świadczy fakt, że J. W. pomimo braku wykazywania dochodu i posiadania oszczędności oraz otrzymywania pomocy od rodziny, będąc właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w L., na bieżąco uiszcza opłaty za pobór energii elektrycznej w domu w L., w którym codziennie przebywa. W związku z odmową wyjawienia, kto jest właścicielem przedmiotowego domu, organ uznał jednocześnie, powołując się na zasadę superficies solo cedit, iż właścicielem tego domu jest właściciel gruntu, czyli J. W. Dodał również, iż nawet gdyby przyjąć, że wskazany dom nie jest własnością odwołującego się, to powinien on pobierać czynsz dzierżawny za udostępnienie gruntu, na którym posadowiony został dom, w szczególności w sytuacji, gdy jak twierdzi rodzina się od niego odsunęła i nie może oczekiwać z ich strony żadnej pomocy. W ocenie Kolegium fakt posiadania nieruchomości wraz z budynkiem umożliwia odwołującemu się przezwyciężenie jego trudnej sytuacji życiowej. Nieruchomość ta mogłaby bowiem przynosić korzyści materialne, gdyby np. została wydzierżawiona. Za niedopuszczalną organ odwoławczy uznał natomiast sytuację, w której wnioskodawca powołuje się na trudną sytuację materialną, a jednocześnie jest właścicielem zabudowanej nieruchomości, którą utrzymuje i ponosi z tego tytułu koszty, lecz nie czerpie z niej żadnej korzyści. Wskazał, iż osoby ubiegające się o udzielenie pomocy powinny w pierwszej kolejności próbować samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby i możliwości, a dopiero gdy okaże się to bezskuteczne zwrócić się o wsparcie do pomocy społecznej. Organ dodał ponadto, iż osób tych z tego obowiązku nie zwalnia okoliczność, iż nie zawarły z organem pomocy społecznej stosownego kontraktu socjalnego w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu braku umocowania M. G. do wydawania decyzji z upoważnienia Burmistrza Miasta, organ odwoławczy wskazał, iż wynika ono z zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr "[...]", w sprawie upoważnienia kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W skardze z dnia 25 lutego 2005 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. W. zarzucił organom administracji publicznej rozpatrzenie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i z naruszeniem art. 7 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż stwierdzenie dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a jego sytuacją majątkową, tylko na podstawie oświadczenia, zgodnie z którym posiada działkę budowlaną, na której posadowiony jest budynek w stanie surowym, zabity deskami, a bez oględzin tej nieruchomości i bez oceny, czy istnieje możliwość wykorzystania tej nieruchomości, a jeśli tak to jaka, jest dla niego bardzo krzywdzące. Notatka w tej sprawie sporządzona została w pośpiechu przez pracownika socjalnego i stała się później podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego zasiłku. Skarżący wskazał ponadto, iż niewłaściwa ocena jego rzeczywistej sytuacji majątkowej doprowadziła w konsekwencji także do błędnego zastosowania w sprawie art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Dodał również, iż organy administracji publicznej są do niego uprzedzone i odmawiając mu udzielenia pomocy, przedstawiają go w niekorzystnym świetle. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2005 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zaprzeczył aby miał możliwość wydzierżawienia domu, gdyż jego własność stanowi jedynie działka budowlana, sam dom zaś znajduje się w stanie surowym i nie nadaje się do zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak w tej konkretnej sprawie aktualnego wywiadu środowiskowego oraz oryginalnych lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem akt zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego co stanowi naruszenie art. 107 ust 4 w związku z art. 106 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.) oraz art. 7 art. 77, oraz art.80 i art. 81 kpa. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że organ pomocy w wyniku rozpoznawania wniosków J. W. o objęcie świadczeniami z pomocy społecznej wydał kilkadziesiąt decyzji administracyjnych, na które do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło od l stycznia 2004r - 37 skarg. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Nie przeprowadza ponownie postępowania dowodowego, lecz bada zasadność i trafność interpretacji zastosowanych przepisów prawa na tle stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym i akt zgromadzonych w danej sprawie. W rozpoznanej zaś sprawie akta administracyjne, mimo wezwania organu pismem z dnia 30 czerwca 2005r. nie zostały uzupełnione o aktualny na dzień podejmowania zaskarżonej decyzji wywiad środowiskowy. Uzupełnione zostały jedynie o wywiad z 2000r, zaś całkowicie nieczytelna kserokopia wywiadu uzupełniającego nie potwierdzona za zgodność z oryginałem nie może stanowić dowodu w sprawie. Jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego organy obu instancji wskazały zaistnienie ku temu przesłanek określonych w art. 2 ust. l i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) Z pierwszego z tych przepisów wynika, iż pomoc społeczna przysługuje tym osobom i rodzinom, które wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości nie są w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych. Drugi z kolei stanowi, iż w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Wskazane unormowania upoważniają organ do odmowy przyznania świadczenia mimo spełniania kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone nimi sytuacje. Korzystając z tego upoważnienia organ jest jednakże obowiązany wykazać w czym wyrażają się przesłanki odmowy i na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia. Podstawę tą stanowić może jedynie pełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Kwestia ta bowiem ma charakter ocenny, czy wręcz subiektywny. Dla interpretacji tej kwestii powinno się przyjąć pewne obiektywne kryterium, szczególnie odnieść się do statusu majątkowego osoby ubiegającej się o świadczenie, do przeciętnej sytuacji innych osób ubiegających się o wsparcie ze środków pomocy społecznej. Przedmiotowa dysproporcja musi zostać przedstawiona w wywiadzie środowiskowym. Powołanie się na przepisy i ograniczenie do stwierdzenia, że takie sytuacje mają miejsce, jest niewystarczające, godzi to bowiem w zasady określone przepisami art. 7, 77 § l, 80, 81 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie k.p.a. szczególnie gdy w aktach sprawy brak aktualnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § l K.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Winno to zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji stosownie do 107 § 3 k.p.a. W sprawach zaś z zakresu opieki społecznej jak już wskazano obowiązkowym składnikiem materiału dowodowego jest wywiad środowiskowy. Zgodnie bowiem z art. 106 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po jego przeprowadzeniu. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej). Akta badanej sprawy nie zawierają aktualnego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji protokołu z przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też protokołu ze sporządzenia jego aktualizacji. Znajduje się w nich jedynie wywiad środowiskowy datowany na 3 października 2000 r. Pozostałą zawartość akt stanowią kserokopie nie posiadające mocy dowodowej, gdyż nie są potwierdzone za zgodność z oryginałami. Nawet jednak jeśli brać pod uwagę ich treść, stwierdzić należy, iż nie zostały wyjaśnione w wystarczający sposób wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a więc umożliwiające odpowiedź na pytanie, czy realne jest przezwyciężenie przez stronę trudnej sytuacji bytowej dzięki konkretnemu wykorzystaniu przez nią posiadanej nieruchomości. O ile w świetle zasady określonej w art. 48 i 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, póz. 93 ze zm.) okoliczność, by skarżący nie był właścicielem budynku posadowionego na jego gruncie nie jest możliwa, o tyle realne jest istnienie uwarunkowań, w przypadku istnienia których zbycie nieruchomości nie doprowadziłoby strony do faktycznego wzbogacenia się. Jeśliby bowiem dom został faktycznie wzniesiony przez osoby trzecie, to możliwa jest sytuacja, w której środki uzyskane z jego sprzedaży musiały by zostać przeznaczone w całości na zaspokojenie roszczenia tych osób z tytułu poczynionych przez nie nakładów. Powtórne rozpatrywanie sprawy wymaga także zbadania, czy stan, w jakim znajduje się budynek umożliwia jego wykorzystanie a jeśli tak, to w jakim zakresie oraz czy skarżący w nim zamieszkuje lub go wynajmuje, zatem niezbędne jest ustalenie rodzaju aktywności wnioskodawcy związanej z nieruchomością, co też powinno wyjaśnić m.in., w jakim celu w nie użytkowanym, według skarżącego budynku używana jest energia elektryczna, czy też antena satelitarna, co zostało odnotowane jedynie w pismach stanowiących kserokopie nie mających żadnej mocy dowodowej. Niezbędnym w tym celu, prócz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, będzie wykorzystanie, poprzez art. 133 ustawy o pomocy społecznej, środków dowodowych przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego, np. dokonanie oględzin, przesłuchanie świadków, m.in. matki wnioskodawcy, osób mieszkających w sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącego. Nieruchomość ta postawiona jest w innej gminie (wiejskiej) zatem być może zasadnym skorzystanie z zapisu art. 107 ust 3 ustawy o pomocy społecznej. Konieczna jest też przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku okresowego wnikliwa ocena, czy skarżący, jako osoba w stosunkowo młodym wieku i bez trwałych schorzeń, posiadająca praktyczne umiejętności prowadzenia warsztatu samochodowego, jest w stanie sama przezwyciężyć stan bezrobocia, jako przesłankę z art. 7 pkt 4, ustawy o pomocy społecznej dającej podstawę do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Konkludując, nie można uznać, iż w rozpoznanej sprawie zostało jednoznacznie wykazane zaistnienie przyczyn odmowy przyznania zasiłku określonych w powołanej przez organy obu instancji podstawie, a co za tym idzie, że odmowa ta jest zasadna. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzeczono jak sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tejże ustawy.