II SA/Ol 199/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Kultury i Edukacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 6 lutego 2025 r. nr (...) w przedmiocie stypendium za bardzo dobre wyniki w nauce oraz osiągnięcia naukowe lub artystyczne studenta postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z 4 marca 2025 r. (data wpływu do organu) K. R. (dalej jako: strona, skarżący) wniósł skargę na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Kultury i Edukacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 6 lutego 2025 r. w przedmiocie stypendium za bardzo dobre wyniki w nauce oraz osiągnięcia naukowe lub artystyczne studenta. Skarżący uznając pismo za decyzję, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: "1. Naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) poprzez brak rzetelności postępowania i naruszenie zasad zaufania do organów administracji publicznej. Naruszenie to polegało na zmianie interpretacji regulaminu w trakcie postępowania, wprowadzeniu pojęcia "maksymalnej liczby punktów" zamiast "maksymalnej liczby punktów cząstkowych" oraz braku jednoznacznego poinformowania wnioskodawców o przyjętej metodologii punktacji przed rozpoczęciem naboru. Skutkiem naruszenia było uniemożliwienie wnioskodawcom dostosowania się do rzeczywistych kryteriów oceny oraz naruszenie zasady przewidywalności decyzji administracyjnych. 2. Naruszenie art. 7a § 1 KPA poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony Organ administracyjny rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęć "maksymalna liczba punktów cząstkowych" oraz "maksymalna liczba punktów" na niekorzyść wnioskodawcy, pomimo że regulamin nie określa jednoznacznie ich tożsamości. Skutkiem naruszenia było zaniżenie liczby punktów przyznanych wnioskodawcy, co wpłynęło na jego końcową pozycję rankingową oraz możliwość otrzymania stypendium. 3. Naruszenie § 7 Regulaminu przyznawania stypendiów zawartego w Uchwałach Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego: nr XIII/237/19 z dnia 30 grudnia 2019 r., nr XIV/254/20 oraz nr XLIII/628/22, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zasad oceny osiągnięć naukowych Organ administracyjny błędnie uznał, że sześć odrębnych konferencji naukowych stanowi jedno osiągnięcie, pomimo że regulamin jednoznacznie wskazuje, iż każde wystąpienie na konferencji naukowej jest oddzielnym osiągnięciem. Dodatkowo, regulamin przewiduje maksymalną liczbę punktów cząstkowych dla jednego osiągnięcia, ale nie ogranicza sumarycznej liczby punktów w danej kategorii. Skutkiem naruszenia było niesłuszne przyznanie 3 punktów za konferencje zamiast 16 (12 za cztery konferencje anglojęzyczne i 4 za dwie konferencje polskojęzyczne), co obniżyło pozycję wnioskodawcy w rankingu i tym samym uniemożliwiło uzyskanie stypendium naukowego (...). 4. Naruszenie art. 9 KPA poprzez brak należytej informacji o kryteriach oceny przed rozpoczęciem naboru Organ administracyjny nie poinformował jednoznacznie wnioskodawców o przyjętej metodologii punktacji przed rozpoczęciem naboru, co uniemożliwiło im pełne przygotowanie wniosków zgodnie z rzeczywistymi kryteriami oceny. Skutkiem naruszenia było ograniczenie możliwości wnioskodawców w zakresie dostosowania treści wniosków do faktycznie stosowanych zasad oceny. 5. Naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie wnioskodawców Organ administracyjny dokonał zmiany interpretacji regulaminu dopiero po otrzymaniu podania o ponowną ocenę merytoryczną, co mogło skutkować tym, że pierwotne wnioski były oceniane według innych kryteriów niż wniosek skarżącego. Skutkiem naruszenia była niejednolita ocena wniosków oraz brak transparentności procesu przyznawania stypendiów, co narusza zasadę równości wobec prawa. 6. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Organ administracyjny wydał decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz bez przeprowadzenia pełnej analizy zgodności regulaminu z zastosowaną praktyką, a także zmienił kryteria oceny w trakcie procedury. Skutkiem naruszenia było wydanie wadliwej decyzji o ocenie merytorycznej, sprzecznej z obowiązującymi przepisami, co prowadzi do konieczności jej uchylenia i ponownej, zgodnej z regulaminem oceny." Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Pełnomocnik organu wskazał, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo nie stanowi też czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może stanowić samoistnego przedmiotu skargi do sądu. Pełnomocnik organu podniósł ponadto z ostrożności procesowej, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem będąca jej przedmiotem ponowna ocena merytoryczna wniosku o stypendium została przeprowadzona poprawnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: decyzje administracyjne, a także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Kultury i Edukacji z 6 lutego 2025 r., którym poinformowano skarżącego, że dokonano ponownej oceny merytorycznej złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie stypendium oraz ponownie przeliczono punkty w oparciu o przedstawione osiągnięcia i średnią ocen. Po dokonaniu tych czynności uzyskana przez skarżącego suma punktów nie uległa zmianie. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą wynika, że skarżący 7 października 2025 r. wystąpił z wnioskiem do województwa warmińsko-mazurskiego o przyznanie stypendium za bardzo dobre wyniki w nauce. Stosownie do treści art. 86 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571; dalej jako: p.s.w.n.) student może ubiegać się o: 1) stypendium socjalne; 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych; 3) zapomogę; 4) stypendium rektora; 5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego; 6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną. Przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (art. 86 ust. 2 p.s.w.n.). Zgodnie natomiast z art. 96 ust. 1 – 3 p.s.w.n. stypendium może być przyznane studentowi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa: 1) rodzaj stypendium; 2) kryteria i sposób przyznawania stypendium; 3) maksymalną wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student; 4) warunki wypłacania stypendium. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może również określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania jego zwrotu. 30 grudnia 2019 r. Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego przyjął uchwałę w sprawie określenia rodzaju i maksymalnej wysokości stypendium oraz określenia szczegółowych kryteriów i sposobu przyznawania, warunków wypłacania i zwrotu stypendiów dla studentów będących mieszkańcami województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warm-Mazur. z 2020 r. poz. 612 ze zm.). § 7 uchwały załącznika do uchwały stanowi, że 1. Po dokonaniu wstępnej oceny merytorycznej Wniosków Komisja sporządza Ranking oraz Rekomendację. 2. Wnioskodawcy przesyła się na adres poczty elektronicznej informację o uzyskanej przez Niego pozycji na liście i liczbie uzyskanych punktów. 3. W terminie 7 dni od daty przesłania informacji, o której mowa w ust. 2, Wnioskodawca może złożyć Podanie o ponowną ocenę merytoryczną Wniosku. Podanie wnosi się na piśmie. 4. Podanie powinno zawierać: 1) imię i nazwisko Wnioskodawcy, 2) adres Wnioskodawcy, 3) informacje lub wyliczenia uzasadniające celowość ponownej oceny merytorycznej Wniosku, 4) podpis Wnioskodawcy. 5. Podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli: 1) nie spełnia wymogów formalnych, o których mowa w ust. 3 zdanie 2, ust. 4 pkt 1, 3 lub 4, lub 2) zostało złożone po upływie terminu, o którym mowa w ust. 3. 6. Uwzględnienie Podania skutkuje ponownym przeprowadzeniem oceny merytorycznej Wniosku, którego dotyczy Podanie. 7. Ranking i Rekomendację wraz z dokumentacją przeprowadzonej ponownej wstępnej oceny merytorycznej Komisja przedkłada Zarządowi w celu podjęcia przez Zarząd rozstrzygnięcia w sprawie przyznania Stypendiów, o którym mowa w § 8. Zgodnie natomiast z § 8 załącznika Zarząd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przyznania Stypendiów określa: 1) imienną listę Stypendystów wraz z podaniem nazw uczelni Stypendystów, 2) liczbę przyznanych Stypendiów, 3) wysokość Stypendiów, 4) okres wypłacania Stypendiów - uwzględniając ustaloną maksymalną wysokość stypendium, wysokość środków zabezpieczonych w budżecie województwa warmińsko-mazurskiego oraz liczbę złożonych Wniosków. Przy czym wskazać należy, że przez ranking należy rozumieć listę Wniosków uszeregowanych pod względem liczby uzyskanych punktów z uwzględnieniem podziału na poszczególne dziedziny nauki/sztuki, w których przyznawane jest Stypendium (§ 1 pkt 12 załącznika do uchwały); natomiast przez rekomendację należy rozumieć informację sporządzaną przez Komisję, zawierającą propozycje odnośnie: a) liczby proponowanych Stypendiów, b) wysokości proponowanych Stypendiów (§ 1 pkt 13 załącznika do uchwały). Mając na uwadze powyższe przepisy przyjąć należy, że skoro zgodnie z art. 86 ust. 2 p.s.w.n. stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej, to z jednej strony – procedura przyznawania tegoż stypendium nie jest regulowana przepisami k.p.a., a z drugiej strony – zawarte w art. 96 ust. 2 pkt 2 tej ustawy upoważnienie ustawowe do określenia "sposobu przyznawania stypendium" obejmuje upoważnienie do samodzielnego, niezależnego od reguł opisanych w k.p.a., określenia procedury przyznawania stypendium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 lutego 2022 r. sygn.. akt II SA/Ol 818/21; orzeczenie dostępne w CBOSA). Zaskarżone pismo niewątpliwie nie jest decyzją administracyjną. Po pierwsze, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie. Po drugie, pismo nie zawiera cech o których mowa w art. 107 KPA i nie zostało wydane przez organ administracji (marszałek, zarząd województwa) ani z upoważnienia takiego organu. Dodatkowo z treści pisma jednoznacznie wynika, że pismo to nie rozstrzyga sprawy poprzez np. odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego stypendium. Informuje ono jedynie o sposobie przeliczenia punktów. Natomiast z przytoczonych przepisów uchwały wynika, że w sprawie przyznania stypendium rozstrzygnięcie podejmuje zarząd. Przy czym rekomendacja sporządzona przez komisję zawiera jedynie propozycję liczby i wysokości proponowanych stypendiów i nie jest wiążąca dla zarządu. Na marginesie wskazać należy, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego wydał rozstrzygnięcie w sprawie stypendium 11 marca 2025 r. Wobec powyższego zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W zaskarżonym piśmie Zastępca Dyrektora Departamentu nie ustalił obowiązku czy uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa, ale jedynie poinformował o sposobie przeliczenia punktów. Podzielić więc należy stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona pisemna informacja o wynikach ponownej oceny merytorycznej wniosku z 6 lutego 2025 r. w żaden sposób nie kreuje uprawnienia lub obowiązku skarżącego. Stanowi ona jedynie etap pośredni procedury regulaminowej, poza ramami postępowania administracyjnego. Nadto, ww. informacja o wynikach ponownej oceny merytorycznej stanowi jedynie podstawę do opracowania Rankingu i Rekomendacji przedkładanej Zarządowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego, który zgodnie z § 8 w zw. z § 4 ust 1 i § 7 ust. 7 Regulaminu może przyznać stypendium studentowi i określić jego wysokość. Zarówno Ranking jak i Rekomendacja nie wiążą Zarządu przy rozstrzyganiu o stypendium; mają charakter pomocniczy. Zaskarżone pismo nie ma więc charakteru czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może stanowić samoistnego przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżone pismo nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, bowiem posiada ono jedynie walor informacyjny i wbrew sformułowaniom skargi nie stanowi decyzji administracyjnej ani też innego aktu lub czynności rozstrzygających o indywidualnych uprawnieniach strony skarżącej. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.