II SA/Ol 2/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na Starostę O. w przedmiocie uregulowania stanu formalno – prawnego stawu postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismami z dnia "[...]" Starosta O. wezwał W. K. (dalej jako "skarżący") oraz A. i G.C. do uregulowania stanu formalnoprawnego stawu usytuowanego na działkach nr "[...]" i nr "[...]", obręb L., gmina D., w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r. Starosta poinformował, że w przypadku niedostosowania się do powyższego, nałoży w drodze decyzji na właścicieli tego urządzenia obowiązek jego likwidacji, ustalając warunki i termin wykonania obowiązku. W piśmie z dnia "[...]" A. i G.C. wyjaśnili, że kupili działkę przed podziałem nr "[...]" w 2003 r. we współwłasności ze skarżącym i dążyli do podziału części wspólnej, co nastąpiło dopiero dnia 31 sierpnia 2017 r. w wyniku postępowania sądowego. W międzyczasie skarżący, bez ich zgody, wykopał na części wspólnej przedmiotowy staw. W wyniku podziału działki część stawu znalazła się w granicy ich nieruchomości. W dniu "[...]" skarżący wniósł skargę do tut. Sądu, w której zarzucił, że Starosta O. w piśmie z dnia "[...]" błędnie ustalił strony postępowania i zaniechał wszczęcia z urzędu postępowania także wobec właściciela sąsiedniej działki, na której również znajduje się staw. Podniósł, że organ arbitralne założył, bez poczynienia ustaleń w tym zakresie, że to skarżący wykonał przedmiotowy staw, podczas gdy jest to naturalny zbiornik wodny, istniejący od zawsze na terenie przedmiotowych działek. Skarżący zarzucił również, że legalizacja urządzeń wodnych na terenie chronionym – to jest na terenie D. Obszaru Chronionego - nie jest możliwa, a ewentualny obowiązek likwidacji stawu prowadziłby do naruszenia nakazów/zakazów obowiązujących na tym obszarze, czyli obowiązku utrzymywania, a w razie potrzeby podwyższania poziomu wód gruntowych, w szczególności na siedliskach wilgotnych i bagiennych oraz ochrony stanowisk chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. W odpowiedzi na skargę organ administracji podał, że postępowanie w sprawie zalegalizowania stawu zostało wszczęte także wobec właścicieli działki sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprecyzowanie zakresu kontroli nastąpiło w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369,), dalej jako p.p.s.a., który przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2a art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiot rozpoznawanej skargi nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż wbrew stanowisku skarżącego nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazano w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") chociaż ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Wyjaśnić należy, że cechą działań władczych jest to, że organ administracyjny jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego, która to strona musi podporządkować się woli organu dysponującego środkami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie podporządkowania się. Władztwo wiąże się w szczególności z możliwością stosowania przymusu państwowego celem zapewnienia zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym ustalonym przez administrację. Jako kryteria wyróżniania grupy działań władczych administracji publicznej w literaturze wskazuje się na trzy elementy: jednostronność działań administracji publicznej, domniemanie legalności podjętych działań oraz dopuszczalność zastosowania przymusu w celu wymuszenia respektowania nakazów (zakazów) (zob. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, s. 118; K.M. Ziemski, Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania, s. 53 i n.). Kwestionowana przez skarżącego czynność Starosty nie ma charakteru władczego, gdyż nie ma przepisu prawa, który wymusiłby na skarżącym zastosowanie się do wezwania i złożenie wniosku o legalizację wykonania stawu. W piśmie z dnia "[...]" organ administracji poinformował bowiem jedynie skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu do złożenia wniosku w celu zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji stawu. Realizacja tego uprawnienia niewątpliwie zależy wyłącznie od woli skarżącego, a nie wynika wprost z przepisu prawa. Okoliczność poinformowania skarżącego w powyższym piśmie jednocześnie o ewentualnych możliwych działaniach prawnych, które organ ten będzie zobligowany podjąć w przypadku zaniechania wystąpienia z wnioskiem o legalizację stawu, nie stanowi o władczym działaniu tego organu. Skarżący ma wybór czy będzie legalizował wykonanie stawu, czy też zaniecha złożenia wniosku w tej sprawie, w konsekwencji czego zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie likwidacji urządzenia. Zgodnie bowiem z art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, z późn. zm.), jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. Stosownie zaś do ust. 2 organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W myśl natomiast ust. 5 cytowanego artykułu, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Zakwalifikowanie pisma organu administracji do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego wymaga, aby przy ustaleniu jego zgodności z prawem wskazać regulację materialnoprawną, która z mocy przepisu prawa daje podstawy do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Z treści cytowanego art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wynika zaś, że złożenie wniosku inicjuje dopiero postępowanie administracyjne, którego rezultat zależy od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy i nie skutkuje wprost legalizacją wybudowanego samowolnie urządzenia wodnego. Wyjaśnić też należy, że "czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są to działania faktyczne, które określa się jako czynności materialno – techniczne", które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień i obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 68). Zalicza się do nich m.in. czynność rejestracji. Przedmiotowa skarga została więc wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało postanowić, jak w sentencji. Jednocześnie, wobec faktu, że skarga została odrzucona, skarżącemu przysługuje zwrot uiszczonego wpisu, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.