II SA/Ol 20/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Janina Kosowska Hanna Raszkowska Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2005 r. sprawy ze skarg E. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" z dnia "[...]" r. nr "[...]" z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zasiłków celowych I. oddala skargi, II. przyznaje adwokatowi W. G. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 4 listopada 2003 r., nr "[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił E. K. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na zakup leków oraz w kwocie 594,32 zł na pokrycie zadłużenia czynszu z tytułu najmu lokalu. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca, lat 64. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w lokalu komunalnym ogrzewanym piecem. Jest osobą chorą, całkowicie niezdolną do pracy. Otrzymuje z ZUS rentę w kwocie 502,33 zł, z czego komornik potrąca kwotę 141,83 zł tytułem egzekucji, oraz dodatek mieszkaniowy przyznany na okres od l września 2003 r. do 29 lutego 2004 r. w kwocie 65,91 zł. Łączny dochód miesięczny na osobę w rodzinie (568,24 zł) przekracza kryterium dochodowe określone w art. 4 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. 414 z późn. zm.). Z tego względu wnioskodawca nie spełnia przesłanki do udzielenia bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Organ przyznał, że sytuacja dochodowo- bytowa wnioskodawcy jest trudna, ale podejmując decyzję organ związany był wysokością środków finansowych posiadanych w budżecie na wypłatę świadczeń pieniężnych. Wykazał, że stan środków pieniężnych, przy wzroście liczby osób uprawnionych do otrzymania pomocy społecznej, uniemożliwił przyznanie żądanych świadczeń. Ze środków na zadania rządowe realizowane są tylko wypłaty zasiłków obligatoryjnych. Podniósł dodatkowo, że olbrzymia liczba rodzin, występujących o przyznanie pomocy społecznej, nie mając jakiegokolwiek źródła dochodu, znajduje się w dużo gorszej sytuacji dochodowej. Rodzinom tym udzielana jest pomoc w kwocie 100 zł w formie zasiłku celowego. W złożonym odwołaniu E. K. zarzucił, że niewłaściwie określono kwotę jego dochodu, który faktycznie wynosi 426,41 zł miesięcznie. Organ orzekający w sprawie bezpodstawnie zawyżył ten dochód o potracenia dokonywane przez komornika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 4 grudnia 2003 r., nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że świadczenie w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, uzależniony od wielkości posiadanych zasobów budżetowych i ilości osób ubiegających się o pomoc. Ocenił, że w stanie faktycznym sprawy zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego. Kolejną decyzją z dnia 8 grudnia 2003 r., nr "[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił E. K. przyznania świadczenia pieniężnego pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 250 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, natomiast decyzją z tego dnia, nr "[...]", odmówił przyznania świadczenia pieniężnego pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup leków oraz w kwocie 322 zł na pokrycie wydatków mieszkaniowych z tytułu czynszu najmu lokalu mieszkaniowego. W uzasadnieniach tych decyzji organ stwierdził, że z uwagi na to, że łączny dochód miesięczny wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe określone w art. 4 ust. l ustawy o pomocy społecznej, nie spełnia on przesłanki do udzielenia bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Wykazał, że stan środków pieniężnych, przy wzroście liczby osób uprawnionych do otrzymania pomocy społecznej, uniemożliwił przyznanie żądanych świadczeń. Organ ocenił również, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 31 a ustawy o pomocy społecznej. W złożonych odwołaniach E. K. zarzucił, że zawyżono kwotę jego dochodu oraz zakwestionował termin, w jakim rozpatrzono jego odwołanie od decyzji z dnia 4 listopada 2003 r., nr "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 4 grudnia 2003r. nr "[...]" oraz z dnia 2 stycznia 2004 r., nr "[...]" i nr "[...]" utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji będące przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tych decyzji, że w sprawie występuje przesłanka wymieniona w art. 3 pkt 2-11 ustawy o pomocy społecznej, jednakże nie zostało spełnione kryterium dochodowe. Ocenił jednocześnie, że w stanie faktycznym sprawy brak jest okoliczności uzasadniających przyznanie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 3 la ustawy. W skargach na powyższe decyzje organu odwoławczego z dnia 4 grudnia 2003 r. i 8 stycznia 2004 r., złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, E. K. wniósł o ich uchylenie i zasądzenie świadczeń, których przyznania odmówiono tymi decyzjami. Ponadto wnosił o zasądzenie kwoty 14.560 zł wraz z odsetkami w wysokości 40% miesięcznie od l stycznia 2001 r. tytułem odszkodowania za działanie pracowników ośrodka pomocy społecznej, które zmusiło go do zaciągnięcia pożyczki na zakup leków i opału. Podnosił, że ogrzewa mieszkanie kuchenką gazową, co może powodować niebezpieczeństwo dla niego i innych mieszkańców. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. Oceniło, że skarżący nie podnosi żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za ich uwzględnieniem. Stwierdziło brak związku przyczynowego między trudną sytuacją skarżącego, która jest skutkiem jego samodzielnych i niezawisłych działań, a odmową przyznania żądanych zasiłków celowych. Roszczeniowa postawa skarżącego w aktualnych warunkach finansowych organu pomocy nie może być przez ten organ uwzględniona, gdyż, co wyraźnie wykazał organ pierwszej instancji, odbyłoby się to kosztem osób i rodzin znajdujących się w trudniejszej od niego sytuacji. Nie ma racjonalnych przesłanek, aby potrzeby skarżącego zaspokajane były w pierwszej kolejności, z pominięciem innych, bardziej potrzebujących osób i rodzin. Zarządzeniem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 20/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie połączył do wspólnego rozpoznania sprawę ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2004 r., nr "[...]" ze sprawami o sygn. akt II SA/Ol 21/04 i II SA/Ol 22/04, pod sygnaturą akt II SA/Ol 20/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja jest zgodna z prawem wówczas, gdy odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l p.p.s.a. Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać ostatecznym decyzjom administracyjnym wydanym w sprawie. Skarżący twierdził, że organy orzekające w sprawie niewłaściwie ustaliły wysokość jego dochodu, co spowodowało odmowę przyznania żądanych zasiłków. Zarzut ten jest bezzasadny. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, sytuacja materialna osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej była ustalana i oceniana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. 414 z późn. zm.). Pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych na podstawie tej ustawy było spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. l tej ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 1-11 tejże ustawy. W stanie faktycznym sprawy zasadnie organy uznały, że skarżący nie spełnia podstawowego wymogu, gdyż jego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, tj. kwotę 461 zł. Nie ma bowiem oparcia w przepisach prawa twierdzenie skarżącego, że jego dochód jest równy kwocie otrzymywanej renty już po potrąceniu kwoty zajętej przez komornika sądowego. Ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu rodziny, określając w art. 2a ust. l pkt 2 powołanej ustawy, że oznacza on sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowego i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Wszystkie tytuły pomniejszające dochód zostały więc w ustawie enumeratywnie wymienione. Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że z woli ustawodawcy potrącana zajęta wierzytelność, nie stanowi pomniejszenia dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, w rozumieniu tegoż przepisu, mimo iż kwota ta nie pozostaje faktycznie w dyspozycji wnioskodawcy. Prawidłowo więc organy określiły w zaskarżonych decyzjach miesięczny dochód na osobę w rodzinie, przyjmując jego wysokość jako sumę kwoty renty przed potrąceniem (tj. 502,33 zł) i kwoty dodatku mieszkaniowego. Nie można mieć bowiem żadnych wątpliwości także co do tego, że świadczenia uzyskiwane z tytułu dodatku mieszkaniowego wliczane są do dochodu, (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2001 I SA 2170/00) Skoro skarżący nie spełnił ustawowego kryterium dochodowego , to słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zachodził brak podstaw do przyznania wnioskowanych zasiłków celowych na podstawie art.32 ust.2 ustawy o pomocy społeczne obowiązującej w dniu wydania zaskarżonych decyzji. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego wnioskodawcy może być udzielona pomoc w postaci zasiłku celowego na podstawie art. 3la ustawy. Udzielenie tego rodzaju pomocy zostało jednak ograniczone do szczególnie uzasadnionych przypadków. Organy rozważyły tę możliwość, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Organy przeanalizowały możliwość przyznania zasiłków celowych, o które ubiegał się skarżący w kontekście interesu społecznego. Z uzasadnień decyzji wynika, że na obszarze działania organu pomocy bardzo duża liczba osób i rodzin znajduje się w znacznie gorszych warunkach bytowych, gdyż ze względu na wzrastające bezrobocie, pozostają bez jakiegokolwiek źródła dochodu natomiast mają na utrzymaniu dzieci. Nawet dla tych rodzin Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w stanie wygospodarować środków na przyznanie zasiłków, celowych w kwotach wyższych niż 100 zł. Skarżący zaś, który ubiegał się o zasiłki celowe na łączną kwotę 1.514,32 zł (w tym: 250 zł - żywność, 350 zł - leki i 916,32 zł -czynsz najmu mieszkania), ma niewielki, ale stały dochód. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że w istniejącej sytuacji zaspokojenie żądań skarżącego odbyłoby się kosztem pominięcia bardziej potrzebujących uprawnionych osób i rodzin. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika ponadto, że organ pomocy społecznej miał na względzie nie tylko rosnącą liczbę osób wymagających pomocy, ale również ograniczoną ilość posiadanych środków finansowych. Przyznanie pomocy nie może być oderwane od możliwości finansowych ośrodka, bez uwzględnienia potrzeb innych uprawnionych osób do pomocy społecznej. Wskazano w tych decyzjach, jakimi kwotami dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. w 2003 r., w jaki sposób rozdysponował posiadane środki finansowe oraz wyjaśniono kryteria, którymi kierowano się przyznając świadczenia. Stanowisko takie jest zgodne z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osoby lub rodziny występującej o pomoc powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Podkreślić należy, że w przypadku zasiłku celowego przepisy nie nakładają na organy pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, lecz stanowią, że może on zostać przyznany. Oznacza to, że kwestia przyznania zasiłku, jak i jego wysokość, zostały pozostawione uznaniu organów pomocy społecznej. Uznanie administracyjne nie pozwala wprawdzie na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje spełniania każdego żądania obywatela. W ocenie Sądu w rozpatrywanych sprawach organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego ani zasad postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji, zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o pomocy społecznej, dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dokumentacyjny. Wynika z niego, że organ ma rozeznanie w sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego. Organ przyznał, że sytuacja skarżącego jest trudna, gdyż uzyskiwany dochód nie pozwala na zaspokojenie jego wszystkich potrzeb bytowych. Jednakże, w kontekście możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej i potrzeb innych osób oczekujących pomocy, odmowa udzielenia zasiłków jest racjonalnym rozstrzygnięciem tych spraw, nie naruszającym ani granic uznania administracyjnego, ani też celów pomocy społecznej. Skarżący, co zrozumiałe, własną sytuację uważa za szczególną i wyjątkową, jednakże organy administracji mają obowiązek dokonania obiektywnej oceny stanu faktycznego każdej sprawy na tle ogółu osób ubiegających się o przyznanie im pomocy społecznej. Załatwiając sprawy z wniosków skarżącego organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji w sprawie zasiłków celowych, co wykazało w uzasadnieniu swoich decyzji. Odnośnie natomiast żądania E. K., zawartego w skargach, o przyznanie mu przez Sąd zasiłków celowych, to nie mogło być on uwzględnione. Sąd administracyjny nie orzeka bowiem co do meritum sprawy w zakresie stanowiącym przedmiot postępowania administracyjnego, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i prawa materialnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Sąd ten nie jest bowiem organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym, lecz jest wyposażony w uprawnienia o charakterze kasacyjnym w stosunku do orzeczeń zapadłych w tym postępowaniu. Jeżeli Sąd stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej są niezgodne z prawem, to orzeka o pozbawieniu mocy obowiązującej zaskarżonego aktu lub czynności. Nie ma natomiast kompetencji do orzekania o przyznaniu świadczenia. Sąd kontrolując zaskarżone decyzje nie dopatrzył się takich naruszeń i dlatego, brak było podstaw do uwzględnienia skarg. Wobec tego należało je oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnośnie zgłoszonego w skardze roszczenia odszkodowawczego, należy stwierdzić, iż w dacie wydania zaskarżonych decyzji obowiązywał art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny raz niektórych innych ustaw ( Dz. U Nr 62, póz. 1692). Przepis ten dawał podstawę do domagania się odszkodowania od organu, który wydał decyzję. Żądanie to mogło być jednak skuteczne tylko wówczas, gdy decyzja była wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § l k.p.a. albo w razie stwierdzenia nieważności decyzji. Prawo do odszkodowania było więc następstwem stwierdzenia ciężkiej wadliwości decyzji administracyjnej. Skoro w mniejszej sprawie Sąd w ogóle nie stwierdził wadliwości zaskarżonych decyzji, to nie mogło być mowy o żadnym odszkodowaniu. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na zasadzie art. 250 p.p.s.a.