II SA/Ol 200/13

Dnia 26 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach - odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" umarzającej postępowanie w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w zakresie zmiany miejsc urządzania gier. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej w "[...]" udzielił firmie Spółka A zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w "[...]" punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa. Pismem z dnia "[...]" Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w "[...]" z wnioskiem o zmianę wskazanej powyżej decyzji w zakresie lokalizacji punktów gier wykazanych w załączniku nr 1, pod odpowiednimi pozycjami poprzez wpisanie nowych punktów gier. Wskazano, że z dniem 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), na mocy której Dyrektor Izby Celnej w "[...]" m.in. stał się organem właściwym do wydawania i zmiany zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa i przejął od Dyrektora Izby Skarbowej akta toczącego w powyższym zakresie postępowania. Z uwagi na fakt, iż Spółka w trakcie prowadzonego postępowania zmieniła treść złożonego pierwotnie wniosku, Dyrektor Izby Celnej w "[...]" w ramach prowadzonego postępowania wezwał ją do sprecyzowania wniosku. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia "[...]", Spółka złożyła wniosek o umorzenie postępowania w sprawie. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 208 § 2 Ordynacji podatkowej umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania. Natomiast w dniu "[...]" Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w "[...]" z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia "[...]". Jako podstawę żądania wznowienia wskazała orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej dnia 29 września 2012r. (Dz.Urz. UE. C 295/12 z 29 września 2012). Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie. Uzasadniając odmowę uchylenia decyzji ostatecznej z dnia "[...]" wskazano, że katalog przypadków, w których przepisy prawa dopuszczają wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest zamknięty. Podkreślono, że wznowienie postępowania zmierza do usunięcia ciężkich wad postępowania, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej. Jego istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną ze względu na kwalifikowane wady, jakimi obarczone było postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji. Podniesiono, że norma art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, na podstawie której zostało wznowione postępowanie, nie wskazuje, że do jej zastosowania wystarczy samo istnienie wyroku TSUE lub wprowadzenie w jego wyniku zmian w ustawodawstwie krajowym. Przeciwnie, ustawa ta jednoznacznie i bezwarunkowo stanowi, iż wyrok TSUE musi mieć wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. Powołany przez Spółkę wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012r. nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. Jest poza sporem że TSUE nie stwierdził niezgodności przepisów ustawy o grach hazardowych prawem Unii Europejskiej. Ponadto ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej w "[...]" z dnia "[...]" umarzająca postępowanie została wydana na podstawie art. 208 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc na wniosek strony. Decyzja ta nie zawiera w swojej treści odniesień do art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Mając na względzie powołaną przez stronę podstawę wznowienia postępowania określoną wart. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, po dokonaniu formalnej analizy wyroku TSUE oraz dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oceniających, że kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych, w tym przepisy dotyczące udzielania i przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, nie są przepisami technicznymi uznał, że powołany we wniosku o wznowienie wyrok Trybunału nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia "[...]", z uwagi na fakt, że nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. Od decyzji tej odwołała się Spółka A. Powołując się na cytowany wyrok TSUE, zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad Unii Europejskiej uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, która została uchwalona sposób bezprawny. Dodatkowo wskazała, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, jako uchwalony z pominięciem procedury notyfikacji, nie może być stosowany. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej w "[...]" utrzymał w mocy w własną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że jedną z naczelnych zasad postępowania podatkowego jest zasada trwałości decyzji, wyrażona w art. 128 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie Ordynacja podatkowa oraz w ustawach podatkowych. Zgodnie z art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej postępowanie wznowieniowe może być poświęcone jedynie zbadaniu i ocenie, czy w danej sprawie występują ustawowe przesłanki do wznowienia określone w powołanym przepisie Ordynacji podatkowej. Przedmiotem takiego postępowania nie może być natomiast powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż w sposób oczywisty naruszałoby to zasadę stałości decyzji wynikającą z przepisów art. 128 Ordynacji podatkowej. Podniesiono, że wniosek Spółki o wznowienie postępowania dotyczył decyzji, wydanej na podstawie art. 208 § 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z treścią powyższego artykułu organ podatkowy może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi publicznemu. W sprawie zakończonej decyzją z dnia "[...]" postępowanie zostało zakończone z uwagi na złożony przez stronę wniosek o jego umorzenie. Powyższy wniosek w sposób więc jednoznaczny określił Dyrektorowi Izby Celnej sposób zakończenia sprawy wszczętej na wniosek strony. Wskazano, iż w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Izby Celnej w "[...]" z dnia "[...]" podstawą wydania decyzji były przepisy określające procedurę zakończenia sprawy w przypadku, gdy strona sama wycofa wniosek o wszczęcie danej sprawy. W sprawie nie miały zatem zastosowania przepisy ustawy o grach hazardowych, a w szczególności art. 135 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry z wyjątkiem zmniejszenia liczny punktów gry na automatach o niskich wygranych. Dlatego też zarzut naruszenia fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej oraz naruszenia przepisów Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, jest bezpodstawny i nie zasługuje na uwzględnienie. Powtórzono także argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]". Na powyższą decyzję skargę wniosła Spółka A, żądając jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przytoczyła argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia "[...]". Stwierdziła, iż jest bezspornym, że ustawa o grach hazardowych zakazuje zmiany miejsca urządzania gier. Bezsporne jest również, że przedmiotowa ustawa uchwalona została z pominięciem procedury notyfikacji, która była w tym przypadku obligatoryjna, albowiem ustawa zawiera przepisy techniczne. Podkreśliła również, że w wyroku TS UE z dnia 19 lipca 2012r. orzeczono, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może zatem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli skład orzekający Sądu stwierdził, że wniesiona skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji. We wniosku o wznowienie postępowania strona skarżąca wskazała na okoliczność wydania w dniu 19 lipca 2012r. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. W wyroku tym Trybunału Sprawiedliwości orzekł, że: "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego." Podnieść należy, że na gruncie art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej w judykaturze przyjmuje się jednolicie, że podstawa wznowienia postępowania może wystąpić nie tylko w sprawie, w której sąd krajowy zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym, ale dotyczy również przypadków, gdy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zapadło w innej sprawie, a ma wpływ na treść decyzji, a zatem dotyczy tożsamej podstawy prawa wspólnotowego (unijnego), która była podstawą rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r., sygn. akt I FSK 1655/07, Lex nr 575426). Przy czym o tym, czy dany wyrok Trybunału Sprawiedliwości może być podstawą do wznowienia postępowania nie przesądza sam fakt wydania go po wydaniu decyzji ostatecznej, wyrok ten musi dotyczyć wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę wydania danej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. III SA/Wa 1049/08, Lex nr 468426). Zaprezentowana linia orzecznicza w zakresie rozumienia wyrażenia "wpływu orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości na treść decyzji" jest zbieżna ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyrażonym w wyroku Trybunału z dnia 13 stycznia 2004r. w sprawie C-453/00 Khune & Heitz NV /Produktschap voor Pluimvee en Eieren , w którym Trybunał stwierdził, że: "Mająca swe źródło w art.10 TWE (aktualnie art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej) zasada współpracy zobowiązuje organ administracyjny do wzruszenia prawomocnej decyzji na wniosek strony w celu zapadłego po jej wydaniu orzeczenia Trybunału ustalającego wykładnię przepisu prawa wspólnotowego, będącego jedną z podstaw uprzednio wydanej decyzji, jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki: 1. organ jest upoważniony według prawa krajowego do wzruszenia przedmiotowej decyzji administracyjnej; 2.decyzja stała się prawomocna (ostateczna) wskutek orzeczenia sądu krajowego ostatniej instancji; 3. wyrok sądu, jak się okazało wskutek później zapadłego orzeczenia Trybunału oparty był na niewłaściwej interpretacji prawa wspólnotowego, przy czym sąd krajowy dokonał jej bez skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego, mimo że spełnione były przesłanki z art. 234 TWE (obecnie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz 4. zainteresowany podmiot (strona) zwróci się do organu administracyjnego niezwłocznie po tym, jak powziął wiadomość o zapadłym orzeczeniu Trybunału". Z powyższego należy zatem wywieść, że moc wiążąca wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie rozciąga się na sprawy, w których rozstrzygnięcia opierają się na innych przepisach prawnych niż te, które były podstawą orzeczenia Trybunału. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej Spółki o wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej, w której organ - zgodnie z wnioskiem strony z dnia "[...]" - umorzył postępowanie na podstawie art. 208 § 2 Ordynacji podatkowej. Wbrew więc zarzutom skargi wydając przedmiotową decyzję ostateczną z dnia "[...]", organ nie stosował przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201 poz. 1540 ze zm.). Zatem powoływane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE nie mogło mieć wpływu na treść wydanej decyzji. Wprawdzie zatem postępowanie zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji zostało wszczęte w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej o zmianę miejsca urządzania gier hazardowych, jednakże nie zapadła żadna decyzja merytoryczna rozstrzygająca sprawę co do istoty na mocy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, lecz została wydana decyzja o umorzeniu - na wniosek strony - postępowania w sprawie. Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu wznowieniowym nie prowadzi się po raz kolejny postępowania, tak jak w zwykłym trybie. Instytucja wznowienia postępowania nie jest bowiem ani kontynuacją postępowania zwykłego, ani swoistą "trzecią" instancją pozwalającą na kolejne rozpatrzenie wniosku (żądania) strony lub swobodną, ponowną merytoryczną kontrolą uprzednio zapadłej, ostatecznej decyzji. Wznowienie postępowania ma na celu usunięcie wad uprzednio toczącego się postępowania, enumeratywnie wyliczonych jako ustawowe podstawy wznowienia w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej i dopiero ich wystąpienie otwiera sposobność ponownego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji ustalenia natomiast braku wystąpienia ustawowej podstawy wznowienia (wadliwości procesowej decyzji) - nie jest dopuszczalne ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio załatwionej decyzją ostateczną. W związku z tym organ zasadnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z racji braku stwierdzenia istnienia przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że dotyczą one naruszenia zasad prawa Unii Europejskiej oraz Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie ustawy o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacyjnej Jak jednak wyjaśniono wyżej przepisy tej ustawy nie były stosowane przez organ przy wydawaniu decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym. Zatem nie mogą one odnieść żadnego skutku w niniejszej sprawie i dlatego Sąd nie może oceniać ich zasadności. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.