II SA/Ol 201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi I. Ś. i J. Ś. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]", działając na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: o g.n.), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz I. i J. Ś. w wysokości "[...]" zł za działkę nr "[...]" o powierzchni "[...]", położoną w obrębie "[...]", gm. "[...]", która przeszła z mocy prawa na własność Gminy "[...]" jako droga gminna. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy "[...]" zarzucił organowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów - art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) - poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem decyzji objętej odwołaniem jedynie w oparciu o operat szacunkowy, który został sporządzony w sposób sprzeczny z obowiązującymi regulacjami prawnymi. W związku z poinformowaniem organu odwoławczego o wszczętym postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat będący podstawą ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną działkę, Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz I. i J. Ś. odszkodowania za działkę nr "[...]" o powierzchni "[...]", położoną w obrębie "[...]", gm. "[...]", która przeszła z mocy prawa na własność Gminy "[...]" jako droga gminna, do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Ministerstwo Infrastruktury. Wnioskiem z dnia "[...]" pełnomocnik I. i J. Ś. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania i postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda podjął zawieszone postępowanie, na które zażalenie do Ministra Infrastruktury złożył Wójt Gminy "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Minister Infrastruktury uchylił postanowienie Wojewody z dnia "[...]". Następnie, wnioskiem z dnia "[...]", uzupełnionym pismem z dnia "[...]", pełnomocnik małż. Ś. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody z dnia "[...]" o zawieszeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził nieważność postanowienia Wojewody z dnia "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty "[...]", Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podniósł, iż dla potrzeb ustalenia odszkodowania, na zlecenie Starosty, w dniu "[...]" sporządzono operat szacunkowy nieruchomości gruntowej obejmującej działkę o nr Ew. "[...]", położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]". Wartość rynkowa tej działki została określona na kwotę "[...]", przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy przyjął transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z roku "[...]". Argumentował, ze przepis art. 156 ust. 3 o g.n. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 o g.n. Operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania został wykonany w dniu "[...]", a decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania Starosta "[...]" wydał w dniu "[...]". Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa pod drogę publiczną, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Nadto, z uwagi na to, że minął okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zaistniała potrzeba wykonania aktualnego operatu szacunkowego. Zatem sporządzenie nowego operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego należy sprawę przekazać organowi pierwszej instancji, do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo podkreślił, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznawanego stronie postępowania. Wprawdzie, stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ale ponowne sporządzenie operatu i to przy zastosowaniu innych (aktualnych) danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 k.p.a. została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winne prowadzić postępowanie w ten sposób, aby nie doprowadzić do faktycznego rozpoznania sprawy tylko w jednej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpoznania sprawy również w drugiej instancji. W związku z powyższym, nie było możliwe odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących sporządzonej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, reprezentowani przez pełnomocnika, I. i J. Ś. żądając jej uchylenia w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucili naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., polegające na braku przesłanek dla uchylenia decyzji Starosty "[...]" oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, bowiem nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; - art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie zwróceniu się do biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego; - art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez jego niepełność; - art. 12 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady szybkości i nie posłużenie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., iż zgodnie z poglądami judykatury, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Aby do tego doszło, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast decyzję kasacyjną organ może wydać jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Podnieśli, że organ odwoławczy w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy, po wydaniu kwestionowanej decyzji, ma możliwość przeprowadzenia w uzupełniającym zakresie nawet więcej niż jednego nowego dowodu (art. 136 k.p.a.). Takie działanie, wbrew twierdzeniom organu zawartym w zaskarżonej decyzji, nie narusza praw stron postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ w postępowaniu odwoławczym mają one możliwość zapoznania się z opinią biegłego i sporządzenia z niej notatek, czy odpisów, ustosunkowania się do opinii rzeczoznawcy, wnioskowania o ocenę jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, przedłożenia własnej wyceny oraz wypowiedzenia się w sprawie, co do zgromadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji. Wskazali, iż zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 o g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 o g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W świetle powyższych wywodów należy uznać, że organ odwoławczy nie zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 136 k.p.a., W zaskarżonej decyzji bowiem, bez żadnej podstawy przyjęto, iż doszło do zmiany cen nieruchomości i że wycena zawarta w operacie szacunkowym jest już nieaktualna. Takie stwierdzenie organu odwoławczego byłoby uprawnione dopiero po odmowie rzeczoznawcy majątkowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Konkludując podnieśli, że ograniczenie się przez Wojewodę do opisania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie historii sprawy wraz z stwierdzeniem, iż postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, należy uznać za naruszenie art. 107 k.p.a. Dodali także, iż decyzja organu odwoławczego stoi w jawnej sprzeczności z zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną wart. 12 § 2 k.p.a., tj. zasadą szybkości i posłużenia się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wskazał również, iż w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji operat szacunkowy utracił już swoją ważność, bowiem od czasu sporządzenia operatu szacunkowego – "[...]" - do dnia orzeczenia organu odwoławczego – "[...]" - minęło ponad 2 lata. Dlatego też, z uwagi na zbyt duży upływ czasu, stosowne jest ponowne przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, a tym samym, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i związku z tym, sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia. Dodał również, iż zgodnie z art. 156 ust. 4 o g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z Krajowym Standardem Wyceny - Podstawowy KSWP 3 "Operat Szacunkowy" nie aktualizuje się operatu szacunkowego jeżeli upłynął okres ponad 2 lat od jego sporządzenia lub zaistniały okoliczności, które w ocenie rzeczoznawcy majątkowego powodują konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zatem, skoro nie aktualizuje się operatu szacunkowego, jeżeli upłynął okres ponad 2 lat od jego sporządzenia, to należy przypuszczać, że rzeczoznawca majątkowy nie potwierdziłby jego aktualności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) tzn. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Decyzja administracyjna jest zatem prawidłowa, jeżeli spełnia łącznie dwa warunki: jest zgodna z normami materialnego prawa i została wydana zgodnie z normami prawa procesowego. Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji (wadliwość materialnoprawna albo wadliwość procesowa). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu - a wbrew twierdzeniom skargi - zarówno bowiem ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne organu drugiej instancji są słuszne i jako takie zasługują na aprobatę. Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić wskazaniem, iż jedna z naczelnych zasad procedury administracyjnej, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1 poz. 35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Istotnym jest zauważyć, że w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. II SA 49/92 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (również: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). Dążąc w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy stanowi ocena, czy przyjęte przez organ odwoławczy założenie, wskazujące na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, było prawidłowe i uzasadniało zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 o g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 o g.n. Ponadto, w myśl art. 156 ust. 4 tej ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że operat szacunkowy będący podstawą określenia w decyzji organu pierwszej instancji wysokości odszkodowania za działkę nr "[...]" o powierzchni "[...]", położoną w obrębie "[...]", gm. "[...]", która przeszła z mocy prawa na własność Gminy "[...]" jako droga gminna, został sporządzony w dniu "[...]". Zatem w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę ("[...]") okres wskazany w art. 156 ust. 3 o g.n. już upłynął. Z akt sprawy nie wynika ponadto, że rzeczoznawca dokonał aktualizacji operatu, ewentualnie sporządzona została przez rzeczoznawcę klauzula o aktualności operatu (art. 156 ust. 4 o g.n.). W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego (z uwagi na upływ czasu oraz po ustaleniu, że potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe) w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa pod drogę publiczną, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie wydaje się także okoliczność, że wobec rzeczoznawcy majątkowego (autora operatu szacunkowego z dnia "[...]") nadal toczy się (z inicjatywy uczestnika postępowania) przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie dyscyplinarne dotyczące oceny prawidłowości sporządzenia operatu w kontekście prawidłowości szacowania nieruchomości. Powyższa okoliczność usprawiedliwia z jednej strony organ za brak zwrócenia się do rzeczoznawcy o aktualizację powyższego operatu (ewentualnie nadanie mu klauzuli), z drugiej zaś strony, sporządzenie nowego operatu wykluczy ewentualne zastrzeżenia uczestnika co do bezstronności, czy tez rzetelności opracowania. Słusznie również w ocenie Sądu, Wojewoda stwierdził, iż sporządzenie nowego operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 136 k.p.a.) i dlatego należy sprawę przekazać organowi pierwszej instancji, do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć bowiem należy, że opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09). Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Pamiętać należy, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności (prawa użytkowania wieczystego), ma zawsze znaczenie kluczowe. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Z kolei organ administracji zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach (zasada dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a.). Konkludując rozważania, brak możliwości wykorzystania w sprawie istniejącego (aktualnego) operatu, co w konsekwencji oznacza konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że przyczyną takiego stanu rzeczy był długi okres prowadzenia postępowania przez organy. W takim przypadku, wyrażona w art. 12 k.p.a. techniczno - procesowa zasada szybkości postępowania musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. (v: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 162 -166). Dodać należy, że wysoką rangę zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. potwierdza art. 78 Konstytucji R.P., a pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1756/06, (publ. ONSAiWSA 2009/2/33 ) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. I OSK 175/09 ( niepubl.). Reasumując, w ocenie Sądu skarżący niezasadnie zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., jak też i pozostałych norm procesowych, w szczególności odnoszących się do zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Dodatkowo uzasadnienia zakwestionowanego aktu zawiera logiczną argumentację motywów, które legły u podstaw jego wydania (art. 107 § 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.