II SA/Ol 203/14

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta A decyzją z dnia "[...]", działając na wniosek spółki A zobowiązał R. N. - właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gmina A, jako działki: nr "[...]" i "[...]", zapisanej w księdze wieczystej nr "[...]" do udostępnienia spółce A przedmiotowej nieruchomości w celu dojazdu i dokonania prac konserwacyjnych polegających na wycięciu gałęzi i drzew zbliżających się do linii napowietrznej SN(15kV). Podstawą wydania decyzji był art. 124b ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji Starosta A podał, że zobowiązanie R. N. do udostępnienia wnioskodawcy nieruchomości wynika z konieczności wykonania prac konserwacyjnych polegających na wycince drzew oraz przycięciu gałęzi w celu zapobieżenia zagrożenia przesyłu energii elektrycznej na niektórych odcinkach linii energetycznej przebiegającej przez przedmiotową nieruchomość oraz umożliwienia dojazdu pozwalającego na wykonanie tych czynności, zaś wydanie decyzji w tej sprawie jest zasadne z uwagi na fakt, że prowadzone przez Spółkę rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac mających na celu konserwację napowietrznej linii SN nie przyniosły żadnego efektu z uwagi na rozbieżności dotyczące kwoty odszkodowania. W związku z tym nie doszło do zawarcia umowy między stronami, a tym samym wyrażenia przez właściciela zgody na wykonie omawianych prac. Od powyższej decyzji R. N. złożył odwołanie, zarzucając nie przeprowadzenie przez wnioskodawcę rokowań, o czym świadczy brak odpowiedzi na przedstawione przez właściciela nieruchomości oczekiwania dotyczące sprecyzowania w porozumieniu zakresu prac oraz propozycję podjęcia negocjacji w sprawie kwoty odszkodowania. Odwołujący zaznaczył przy tym, że nie sprzeciwia się przeprowadzeniu prac konserwacyjnych, pod warunkiem otrzymania wyższego niż proponowane przez wnioskodawcę, odszkodowania, które zrekompensowałoby faktycznie poniesione przez właściciela straty. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stosuje się do wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii czy wykonywaniem remontów przewodów i urządzeń, dotyczący ograniczenia praw do nieruchomości dla celów publicznych, stosuje się w przypadku, gdy osoba, której przysługuje prawo do nieruchomości nie wyraziła zgody na wykonanie tych czynności. Dlatego też przy rozpatrywaniu wniosku organ I instancji obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy spełniona została przesłanka do wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, a mianowicie, czy przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości, inwestor przeprowadził rokowania. Wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przed podjęciem postępowania organ I instancji pismami z dnia 5.07.2013 r. oraz z dnia 29.07.2013 r., wezwał spółkę A do usunięcia braków we wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dostarczenie odmowy właściciela nieruchomości na jej udostępnienie w celu przeprowadzenia niezbędnych prac konserwacyjnych. Wojewoda podkreślił, że z akt wynika jednakże, że spółka A przedstawiła R. N. propozycję porozumienia wraz z proponowaną kwotą odszkodowania, określoną na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże z uwagi na brak akceptacji właściciela gruntu dla zaproponowanej kwoty odszkodowania, porozumienie to nie zostało podpisane przez R. N., a co za tym idzie uznać należy, że rokowania zostały przeprowadzone, jednakże nie doprowadziły one do uzyskania zgody na wykonanie zamierzonych na działkach nr "[...]" i "[...]" położonych w obrębie A prac, gdyż nie doszło do zawarcia umowy. Przesłane przez wnioskodawcę pismo z dnia 19.02.2013r. (zawierające w załączeniu wzór porozumienia przekazany skarżącemu do podpisu), stanowi element przeprowadzonych rokowań. Zarówno zgoda jak i jej brak muszą być wyrażone przez właściwy podmiot w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Dlatego też milczenie lub stawianie warunków, których przedsiębiorca nie będzie chciał spełnić, uznać należy za brak zgody. Skargę na ww. decyzje wywiódł R. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zupełne pominięcie w treści decyzji uzasadnienia faktycznego, które wskazywałoby na podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia, fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, jak i przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie, - art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 8 i 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia, zupełne pominięcie składanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego wniosków dowodowych, podczas gdy ww. wnioski zmierzały do wyjaśnień okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania, wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów, dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, - art. 79 § 1, 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie uwzględnienie i pominięcie obowiązku zarówno organu I instancji, wnioskodawcy, jak również rzeczoznawcy działającego w imieniu spółki A, powiadomienia strony o terminie i miejscu oględzin terenu nieruchomości leśnej, będącej przedmiotem postępowania, - § 1 - strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, - § 2 - strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia, - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy Starosta A działając na wniosek spółki A zobowiązał R. N. - właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gmina A, jako działki: nr "[...]", do udostępnienia spółce A przedmiotowej nieruchomości w celu dojazdu i dokonania prac konserwacyjnych polegających na wycięciu gałęzi i drzew zbliżających się do linii napowietrznej SN(15kV). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Podstawą wydania decyzji był art. 124b ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651). Stosownie do ust. 1 przywołanego przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. W myśl ust. 2 decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Według ust. 3 przywołanego przepisu obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (art. 124b ust. 4). Możliwość wydania decyzji w tym trybie zachodzi więc, gdy niezbędna jest konieczność udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii m.in. przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Koniecznym warunkiem wydania decyzji w tym przedmiocie jest także brak zgody właściciela na wykonanie opisanych czynności. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wyraził zgody na wejście na teren jego nieruchomości celem umożliwienia uczestnikowi postępowania wykonania prac na linii energetycznej przebiegającej przez nieruchomości będące własnością skarżącego, pomimo, że uczestnik postępowania zwracał się do skarżącego z taką prośbą. Z akt sprawy wynika, że spółka A przedstawiła R. N. propozycję porozumienia wraz z proponowaną kwotą odszkodowania, określoną na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ze względu jednak na brak akceptacji właściciela gruntu dla zaproponowanej kwoty odszkodowania, porozumienie to nie zostało podpisane przez skarżącego. Trzeba podkreślić, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że strony prowadziły między sobą intensywną korespondencję w sprawie, wyszczególnioną w piśmie z dnia 23 sierpnia 2013r. spółki A do Starostwa Powiatowego A (akta adm., k . – 36). Ostatecznie jednak w piśmie z dnia 15 marca 2013r. (akta adm. organu I instancji, k . – 35) skarżący jednoznacznie stwierdził, że nie może zaakceptować wielkości oszacowanej wartości odszkodowania i w związku z tym treści zaproponowanego mu porozumienia. Niewątpliwie zatem rokowania pomiędzy stronami były prowadzone, jednakże nie doprowadziły one do uzyskania zgody na wykonanie rzeczonych prac. Warunek braku zgody przewidziany w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami został więc spełniony. W ocenie Sądu także charakter prac jaki zamierzał wykonać uczestnik postępowania na linii energetycznej przemawia za prawidłowością zastosowania w sprawie trybu z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskodawca bowiem zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie nieruchomości ze względu na konieczność wykonania prac konserwacyjnych polegających na wycince drzew oraz przycięciu gałęzi w celu zapobieżenia zagrożenia przesyłu energii elektrycznej na niektórych odcinkach linii energetycznej przebiegającej przez przedmiotową nieruchomość oraz umożliwienia dojazdu pozwalającego na wykonanie tych czynności. To właśnie dla tego typu sytuacji ustawodawca przewidział w art. 124b ustawy wyjątkową możliwość zobowiązania przez stosowny organ właściciela nieruchomości (a także inne wskazane w przepisie podmioty władające nieruchomością) do jej udostępnienia. Dla wyniku niniejszej sprawy nie miała natomiast żadnego znaczenia kwestia wysokości odszkodowania za zajęte nieruchomości. Przekonuje o tym jednoznacznie dyspozycja art. 124b ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie wyraźnie wskazano, że w sytuacji gdy nie dojdzie do porozumienia w sprawie odszkodowania w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości określony w decyzji, to dopiero wówczas starosta wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Kwestia sporna jaką jest wysokość odszkodowania, na obecnym etapie postępowania nie mogła być więc przeszkodą do wydania przez organ decyzji o udostępnieniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania i argumenty skarżącego z tym związane, będą mogły być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu, o ile nie dojdzie do porozumienia pomiędzy skarżącym, a spółką A w kwestii ustalenia takiego odszkodowania. Brak natomiast porozumienia pomiędzy stronami co do wysokości odszkodowania, nie stanowi przeszkody w zobowiązaniu właściciela do udostępnienia nieruchomości. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez organy było rzetelne i nie naruszało zasad postępowania administracyjnego, a co najistotniejsze doprowadziło do właściwego wyjaśnienia sprawy w kontekście zastosowania przesłanek z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też zarzuty sformułowane w tym zakresie w skardze należy uznać za niezasadne. W konkluzji należy podkreślić, ze wskazany przepis będący podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że spełnienie wymogów w nim określonych obligowało organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia, nie pozostawiając miejsca na jakiekolwiek uznanie administracyjne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.