II SA/Ol 204/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - oddala skargę. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił dla M.L. i J.K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego nr "[...]" , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej, wykonanej w przedmiotowym budynku, postanowieniem z dnia 24 maja 2013 r., nałożył na M.L. i J.K. obowiązek przedstawienia do dnia 30 października 2013 r., dokumentów, wymaganych przepisami prawa do spełnienia wymagań, niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Inwestorki złożyły wymagane dokumenty, w związku z tym należało ustalić opłatę legalizacyjną. Po rozpatrzeniu zażalenia M.L. na postanowienie organu pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014 r., W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w M. Stwierdził, że przyjęte przez organ pierwszej instancji współczynniki i stawka opłaty są zgodnez obowiązującymi przepisami prawa i z ustalonym stanem faktycznym. Skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na budowę i tym samym, mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Organ pierwszej instancji zobowiązany był więc do wszczęcia procedury naprawczej w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego, zmierzającej do doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy podniósł też – odnosząc się do zarzutu zażalenia – że mimo zrozumienia złej sytuacji materialnej strony, brak jest podstaw do umorzenia postępowania, bowiem obiekt został rozbudowany, a naliczona opłata legalizacyjna jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Zalegalizowanie samowoli i wniesienie stosownej opłaty zależy zaś od woli inwestora, a jej niewniesienie skutkować będzie rozbiórką dobudowanych części budynku mieszkalnego. W skardze, wniesionej na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, M.L. zarzuciła, że ani ona, ani J.K. nie powinny być adresatami zaskarżonych postanowień, gdyż nie były sprawcami samowoli budowlanej. Rozbudowy budynku dokonał bowiem w latach 2005-2007 jego poprzedni właściciel , ojciec skarżącej – J.K. Skarżąca podniosła, że stan niezgodności z prawem wykonanej bez pozwolenia na budowę rozbudowy budynku powinien być usunięty, w tym również przez następców prawnych samowoli, ale karać opłatą legalizacyjną powinno się tylko i wyłącznie jej sprawców. W ocenie skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie mógł ustalić dla M.L. i J.K. opłaty legalizacyjnej z tytułu przedmiotowej rozbudowy, gdyż osoby te rozbudowy tej nie wykonały. Skarżąca podniosła też, że ze względu na sytuację majątkową, nie może ponieść ciężaru opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że budynek mieszkalny nr "[...]", w części stanowiącej współwłasność M.L. i J.K. został rozbudowany bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Budynek ten został rozbudowany od strony podwórka o murowany ganek (wiatrołap), przykryty dachem jednospadowym oraz na poddaszu budynku została wybudowana lukarna w dachu. Rozpoczęcie zaś procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa budynku, będącego przedmiotem skargi, bez wątpienia wymaga pozwolenia na budowę. Budynek został rozbudowany, jak przyznała sama skarżąca, w roku 2005 (lukarna) i w 2007 (wiatrołap). Skoro zaś wzniesiony obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do postanowień tych przepisów musi być bowiem poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Po ich spełnieniu, organ ustala opłatę legalizacyjną – art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Opłata legalizacyjna nie jest jednak karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza stronie możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego, z którego ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Organ zasadnie zatem ustalił w sprawie, postanowieniem z dnia 22 listopada 2013 r., opłatę legalizacyjną. Skarżąca spełniła bowiem obowiązki, nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 24 maja 2013 r. Ustalona opłata wyliczona została poprawnie, czego skarżąca nie kwestionuje, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500), współczynnika kategorii obiektu (2,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0). Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają zatem prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że to nie ona – lecz jej ojciec był sprawcą samowoli budowlanej i tym samym, skarżąca nie powinna być adresatem zaskarżonych postanowień – stwierdzić należy, że kwestia to pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Nie ma w sprawie znaczenia, kto jest sprawcą samowoli. Skarżąca (i jej matka) są bowiem właścicielkami budynku, którego dotyczy samowola i fakt, że skarżąca nabyła go w drodze dziedziczenia pozostaje bez wpływu na obowiązki, wynikające ze stwierdzonej samowoli budowlanej, bowiem na skarżącą przeszły prawa i obowiązki spadkodawcy – art. 922 § 1 i nast. kodeksu cywilnego. Na marginesie należy też wyjaśnić, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Organ administracji nie może uwzględniać sytuacji materialnej, czy życiowej stron. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione bowiem od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.