II SA/Ol 207/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Beata Jezielska (Spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia "[...]" Starosta orzekł o pozostawieniu bez rozpatrzenia podania J. K. w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia - działek oznaczonych nr "[...]" o powierzchni 9,09 ha położone w obrębie J., gmina R. W uzasadnieniu podano, iż pismem z dnia 24 lipca 2003r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku o decyzję o warunkach zabudowy z pouczeniem, iż nieusunięcie braków spowoduje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W wyznaczonym terminie wniosek nie został uzupełniony. Wskazano także, iż zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dniem 16 stycznia 2004r. przestała obowiązywać ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz poinformowano, iż wnioski w sprawie zalesień gruntów rolnych będzie przyjmować Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Od decyzji tej odwołał się J. K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zażalił się na postępowanie organu pierwszej instancji, zarzucając mu zaniedbania i niedotrzymywanie terminów ustawowych oraz wnosząc o odszkodowanie z tytułu doznanej krzywdy i poniesionych strat. Podał, iż jest ubezpieczony w KRUS od 1999r. jako domownik pomagający rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W dniu 8 marca 2002r. ojciec odwołującego się złożył wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia, a w międzyczasie rodzice przekazali mu gospodarstwo rolne oraz scedowali uprawnienia wynikające ze złożonego wniosku. Wskazał, iż zgodnie z przepisami prawa oczekiwał na pisemne załatwienie swojej sprawy w ciągu dwóch miesięcy, lecz pomimo telefonicznych zapytań nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Pierwsze pismo z organu doręczono mu dopiero w lipcu 2003r., wzywając go do uzupełnienia wniosku, w tym do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie tym nie podano jednak terminu dostarczenia żądanych dokumentów. Odwołujący się zarzucił przy tym, iż przepis ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie nakłada obowiązku dołączenia do wniosku żądanej decyzji. Wyjaśnił, iż z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co trwa około trzech miesięcy, dokumenty wskazane w piśmie dostarczył w możliwie najkrótszym terminie. Jednakże w dniu 5 sierpnia 2004r. otrzymał decyzję o pozostawieniu jego podania bez rozpatrzenia. Ponadto przesłano mu informację, iż ustawa na podstawie której złożył wniosek przestała obowiązywać, bez wskazania treści przepisu zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Do decyzji dołączono także informacje o pomocy unijnej na zalesianie gruntów rolnych. Odwołujący się podniósł, iż oferta ta nie jest jednak dla niego korzystna, gdyż wymaga najpierw zaangażowania własnych środków finansowych, których on nie posiada. Decyzją z dnia "[...]"grudnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym regulowana w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie może być stosowana w formie decyzji administracyjnej, gdyż formy takiej nie przewiduje jakikolwiek przepis prawa procesowego czy też materialnego. Jest to jedynie czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę. Zatem decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy postępowania w danej instancji. Wskazano, iż Kolegium nie jest umocowane do jej merytorycznej kontroli, a decyzja zostaje usunięta z obrotu jako dotknięta kwalifikowaną wadą. Pismem z dnia 23 grudnia 2004r. J. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o uzupełnienie powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]"lutego 2005r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uzupełnienia przedmiotowej decyzji co do rozstrzygnięcia (skarga na to postanowienie stanowi przedmiot sprawy o sygn. akt II SA/Ol 232/05) J. K., reprezentowany przez matkę – M. K., wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium, żądając stwierdzenia nieważności decyzji obydwu instancji. l Zarzucił, iż ograniczając orzeczenie do kwestii technicznej Kolegium wykazało się nadmiernym formalizmem uniemożliwiając, a co najmniej opóźniając rozwiązanie właściwej kwestii. Wskazał, iż powołanie się na orzecznictwo sądowe dotyczące art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi próbę manipulacji prawem, gdyż przepis ten w niniejszej sprawie w ogóle nie ma zastosowania. Podał przy tym, iż niewłaściwie zacytowano tezy orzeczenia Sądu Najwyższego. Skarżący podniósł, iż naruszeniem prawa jest fakt odmowy zbadania zgodności z prawem postępowania Starostwa, które oprócz licznych uchybień dopuściło się nieprawidłowości w kolejności załatwiania wniosków, co wpłynęło na negatywne załatwienie całej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż skoro decyzja organu pierwszej instancji orzekała o pozostawieniu podania skarżącego bez rozpoznania, to Kolegium było uprawnione do podjęcia rozstrzygnięcia tylko w tej sprawie, mimo iż w odwołaniu skarżący poruszał przede wszystkim kwestię dotyczącą jego wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jeśli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przy czym jak słusznie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania (np. wyrok NSA z 23 stycznia 1996r. sygn. akt II SA 1473/94 niepublik., uchwała SN z 8 czerwca 2000r. Sygn. akt III ZP 11/00, opublik. OSN z 2000 Nr 19 póz. 702). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania podejmując w tym zakresie decyzję administracyjną. Takie postępowanie organu jest wadliwe. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż w ogóle brak było podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania. Art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73 póz. 764 ze zm.) wyraźnie bowiem określa elementy, jakie winien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia. W związku z tym żądanie organu o uzupełnienie wniosku mogło dotyczyć tylko takich załączników, które są ściśle w ustawie określone, zaś z pisma skierowanego do strony wynika, iż żądanie organu wykraczało poza zakres. Ponadto pismo skierowane do strony nie zawierało ani wskazania terminu złożenia wniosku, ani też rygoru jaki zostanie zastosowany w przypadku jego nieuzupełnienia, a ponadto z wyjaśnień strony wynika iż dokumenty te zostały dostarczone. Jednakże przede wszystkim brak było podstaw do rozstrzygnięcia o pozostawieniu podania bez rozpoznania w drodze decyzji, a w związku z tym decyzja ta jako wadliwa podlegała uchyleniu. W tym zakresie niewątpliwie słuszne było stanowisko Kolegium, iż decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego. Nie można natomiast uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uchylił decyzję będącą przedmiotem odwołania i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, podnosząc iż skoro decyzja pierwszoinstancyjna orzekała jedynie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, to Kolegium było związane zakresem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i mogło orzekać wyłącznie o tej sprawie. Należy bowiem wskazać, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia. Zgodnie zaś z art. 104 § l Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zatem wydając decyzję o pozostawieniu podania bez rozpoznania organ - wprawdzie wadliwie - lecz załatwił sprawę dotyczącą wniosku skarżącego. Z kolei organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie nie może ograniczać się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, lecz ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zatem także organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji załatwia sprawę administracyjną. W związku z tym uchylając decyzję starosty i umarzając postępowania organu pierwszej instancji Kolegium zakończyło postępowanie administracyjne dotyczące wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia, uznając je za bezprzedmiotowe. Z takim rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić. Wprawdzie w dacie orzekania przez organy administracji nie obowiązywała już ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, jednakże zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229 póz. 2273 ze zm.) do spraw wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie z dniem 15 stycznia 2004r., a zatem nie ulega wątpliwości iż wniosek skarżącego skierowany do organu pierwszej instancji wpłynął przed tą datą i winien być rozpatrzony zgodnie z przepisami ustawy. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.