II SA/Ol 207/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r., Starosta "[...]" (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej jako: "u.p.z.p.", art. 7 ust 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza "[...]" z dnia 14 listopada 2018 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]", odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia Starosta podał, że z załącznika graficznego stanowiącego integralną część projektu decyzji wynika, że teren objęty wnioskiem obejmuje użytki rolne klasy R IIIb o powierzchni ok. "[...]" ha oraz klasy R IVa o powierzchni ok. "[...]" ha. Organ pierwszej instancji ocenił, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczący położenia gruntu klasy III w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Objęte wnioskiem grunty klasy R IIIb położone są bowiem w odległości ok. "[...]" m od drogi publicznej, którą stanowi droga "[...]" ). Działki o numerach "[...]" , stanowiące własność gminy "[...]" , nie są drogami publicznymi zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Wobec powyższego, teren, na którym projektowana jest zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. ("[...]" .), była przeznaczona na cele projektowanej zabudowy mieszkaniowej, jednak teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta również uniemożliwiała pozytywne uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. W zażaleniu, złożonym od powyższego postanowienia, "[...]" (dalej jako: "skarżący") podał, że przedmiotowa działka jest oddalona od większości gruntów rolnych i nie nadaje się do produkcji "wielkorolnej". Wyjaśnił, że planowana przez niego uprawa warzyw lub krzewów owocowych byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby działka została zabudowana domem mieszkalnym, w efekcie czego uprawy byłyby pod stałym dozorem. Skarżący zaznaczył ponadto, że przedmiotowa działka sąsiaduje z zabudowaną działką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium przytoczyło w uzasadnieniu treść art. 7 ust. 1 - 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.). Podało ponadto, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka składa się z gruntów rolnych klasy R IIlb ("[...]" ha) i klasy R IVa ("[...]" ha). Tym samym, projekt decyzji należało uzgodnić z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, tj. starostą. Podniosło, że działki "[...]" , będące drogami i stanowiące własność Gminy "[...]" nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zatem, najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa "[...]" , która jest oddalona od przedmiotowej działki o ok. "[...]" m, a w związku z tym nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wskazuje na odległość nie większą niż 50 m. Kolegium oceniło, uwzględniając ustalenia organu pierwszej instancji oraz definicję drogi publicznej, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z dokumentów i map znajdujących się w przedstawionym materiale dowodowym wynika, że w odległości 50 m od działki nr "[...]" nie ma drogi publicznej. Kolegium dodało, że organ pierwszej instancji dokonał analizy pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Spełnienie pozostałych warunków pozostaje jednak bez wpływu na wynik postępowania, gdyż z art. 7a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika jednoznacznie, iż wymienione wymogi muszą być spełnione łącznie. Kolegium stwierdziło ponadto, że organ pierwszej instancji nie wskazał, że przedmiotowa działka nie sąsiaduje z żadną działką zabudowaną, a jedynym uchybieniem jakiego dopuścił się Starosta było omyłkowe wskazanie w uzasadnieniu postanowienia powierzchni jaką zajmują grunty RIIlb i RIV, co pozostawało jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżący stwierdził, że kwestionowane postanowienie jest błędne, a uchybienia orzekających w sprawie organów administracji odwlekają możliwość właściwego zagospodarowania przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy opisanej wyżej działki skarżącego w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z art. 7 ust. 2a cytowanej ustawy wynika natomiast, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że obszar przedmiotowej działki obejmuje m.in. grunt rolny klasy RIIIb o powierzchni "[...]" ha. Powyższe wynika ze skróconego wypisu z rejestru gruntów. Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla przedmiotowej inwestycji, organy uznały, że nie zostały spełnione warunki wskazane w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stwierdzono bowiem, że przedmiotowa działka jest położona w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych – art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ocenę tę należy podzielić. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że objęte wnioskiem grunty klasy R IIIb położone są w odległości ok. "[...]" m od drogi publicznej "[...]" . Wprawdzie działka skarżącego sąsiaduje z będącymi drogami działkami "[...]" , które stanowią własność gminy "[...]" , lecz nie stanowią one dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Jak wynika zaś z art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Wobec powyższego, skoro najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa "[...]" oddalona od działki objętej wnioskiem o ok. "[...]" m, to zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji ceniły, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec niezaistnienia warunku pozwalającego na odstąpienie od zasady uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymienionego w cytowanym wyżej art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemożliwym było pozytywne dla skarżącego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.