II SA/Ol 207/22

Dnia 21 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji innych obiektów świadczących usługi hotelarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. - wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Wójt Gminy M. (dalej jako: "organ I instancji", "Wójt") odmówił E. G. (dalej jako: "Skarżąca", "Strona") dokonania wpisu do ewidencji innych obiektów świadczących usługi hotelarskie obiektu położonego w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Strona wraz z małżonkiem są współwłaścicielami siedliska i budynku po byłej szkole, zaadaptowanego na cele mieszkalne; na parterze budynku znajduje się 5 pokoi hotelowych z wyposażeniem, które są wynajmowane gościom, piętro jest zamieszkiwane przez rodzinę Skarżącej. Wyjaśniono, że podczas oględzin stwierdzono, że poza sadem owocowym oraz hodowlą kilku kur, Skarżąca i jej mąż nie prowadzą produkcji rolnej w Gminie M. - nie posiadają zwierząt gospodarskich, ani maszyn rolniczych. Pan G. oświadczył, że posiada grunty rolne w Gminie M., które "obrabia" na podstawie umowy inny rolnik, tam też znajdują się maszyny rolnicze. Powołując się na przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2020 r,. poz. 2211), dalej jako: "u.u.h." podniesiono, że miejscem świadczenia przez rolnika usług hotelarskich w innym obiekcie, w rozumieniu art. 35 ust. 3 u.u.h., jest prowadzone przez tego rolnika gospodarstwo rolne. Z ustaleń organu wynika, że Skarżąca nie posiada na terenie Gminy M. gospodarstwa rolnego, a jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem po byłej szkole, która to nieruchomość nie jest funkcjonalnie powiązana z gruntami rolnymi w Gminie M. i Gminie M., a tym samym nie jest częścią składową gospodarstwa rolnego położonego w innych gminach i nie stanowi z nimi zorganizowanej całości gospodarczej. Wypoczynek agroturystyczny powinien mieć miejsce u rolnika w gospodarstwie rolnym, gdzie produkcja rolna i hodowla zwierząt to jedna z głównych atrakcji wypoczynku, gdzie goście przybywają w celach turystycznych i mają możliwość uczestniczenia w pracach polowych, obserwacji hodowli zwierząt i produkcji rolnej. Od tej decyzji, w przepisanym terminie, odwołała się Skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 10 § 1, art. 7, art. 77 i art. 80, art. 8 oraz art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 35 ust. 3 u.u.h. w zw. z art. 553 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Skarżąca prowadzi z mężem gospodarstwo rolne, na dowód czego przedstawiła zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych oraz szereg innych dokumentów, z których bezspornie wynika, że jej i małżonkowi przysługuje status rolnika. Zarzucono, że odmowa wpisu do ewidencji następuje już po raz trzeci, a Kolegium rozpatrując poprzednie odwołanie wskazało, że organ I instancji winien dokonać ustalenia, czy budynek mieszkalny położony w miejscowości [...] jest lub nie (a jeżeli nie, to dlaczego) częścią składową gospodarstwa rolnego prowadzonego przez Stronę. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może mieć decydującego znaczenia ich położenie, a więc czy stanowią zwarty kompleks. Zarzucono, że protokół oględzin nieruchomości został sporządzony w sposób tendencyjny, minimalizujący wszelkie okoliczności, które mogłyby świadczyć o prowadzeniu działalności rolniczej na terenie siedliska. Za błędne uznano stanowisko Wójta o braku działalności agroturystycznej. Podkreślono, że w skład gospodarstwa rolnego często wchodzi tzw. siedlisko, w którym rolnik zamieszkuje, prowadzi przydomową hodowlę i uprawy. Grunty rolne, pastwiska i inne stricte przeznaczone do produkcji rolnej mogą być położone w pewnej odległości, a nawet na terenie kilku gmin, na co wskazywał w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Podniesiono, że siedlisko jest jedyną nieruchomością wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego, na której znajduje się budynek umożliwiający wynajem pokoi, bowiem pozostałe grunty są niezabudowane. Wyjaśniono, że w stosunkach panujących w okolicy takie ukształtowanie gospodarstw rolnych nie jest niczym szczególnym mając na uwadze, że gospodarstwa rolne rolników indywidualnych stanowiły do pewnego czasu rzadkość, a dominowały PGR-y, i dopiero po 1989 r. powstawały indywidualne gospodarstwa w wyniku stopniowego nabywania gruntów, czasem w różnych gminach. Zarzucono, że organ I instancji kieruje się nieczytelnymi kryteriami ("kilka kur", "niewielkie ogrodzenie") oceniając wielkość produkcji rolnej przy siedlisku, która uzasadniałaby stwierdzenie, że wchodzi ono w skład gospodarstwa rolnego. Podkreślono, że sprawując funkcje publiczne nie można posługiwać się bezkrytycznie wybranymi elementami z definicji agroturystyki z Wikipedii, co miało miejsce w tej sprawie, i pod tym kątem oceniać spełnienie przesłanek. Agroturyści chcą bowiem wypoczynku na wsi, ale jednak z pominięciem niedogodności wsi, a już na pewno nie przybywają "uczestniczyć w pracach polowych", lecz by odpocząć od jakichkolwiek prac. Ostatecznie podniesiono, że Wójt pominął okoliczności wynikające z innych dokumentów, z których jednoznacznie wynika prowadzenie przez Stronę i jej małżonka gospodarstwa rolnego, nie poprzedził decyzji poinformowaniem strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jak również nie wyważył słusznego interesu strony. Również postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, bowiem pominięto przesłuchanie strony, a wykorzystano przeinaczone oświadczenie potencjalnego świadka – A. G., które znalazło się w protokole oględzin. Decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu decyzji obszernie opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że w sprawie kwestią sporną pozostaje, czy Strona posiadająca grunty rolne na terenie innych gmin jest rolnikiem, który może prowadzić działalność hotelarską w budynku mieszkalnym położonym na terenie Gminy M., jako części składowej gospodarstwa rolnego. Przytoczono raz jeszcze ustalenia organu I instancji dokonane podczas oględzin i wskazano, że nieruchomość położona w Gminie M. oznaczona jest jako tereny mieszkaniowe B, a okoliczność, że na posesji jest sad, kartoflisko i ogród nie przesądzają o jej rolniczym charakterze. Dodano, że obecnie w pokojach znajdujących się na dole budynku zamieszkują pracownicy pracujący w Gminie przy budowie elektrowni wiatrowych. Ostatecznie powołując orzecznictwo Sądu Najwyższego wyjaśniono, że istotnym elementem gospodarstwa rolnego jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą, a szczególne znaczenie ma to, czy nieruchomość jest gruntem rolnym lub leśnym. W skardze wniesionej na ww. decyzję do tutejszego Sądu, Skarżąca w istocie powieliła zarzuty odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Organowi odwoławczemu zarzucono, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezastosowanie zasady ogólnej uwzględniania słusznego interesu obywateli i brak odniesienia się do innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które potwierdzają prowadzenie gospodarstwa rolnego przez Skarżącą. Wskazano, że przeznaczenie nieruchomości w Z. i zakwalifikowanie go w ewidencji gruntów jako terenu mieszkaniowego nie powinien mieć wpływu na uznanie nieruchomości za siedlisko gospodarstwa rolnego. Z tego miejsca Strona zarządza bowiem pozostałymi nieruchomościami tj. gruntami rolnymi, na których brak jest jakichkolwiek budynków mogących służyć jako dach nad głową osoby prowadzącej gospodarstwo. Układ taki (oddzielnie siedlisko, oddzielnie nieruchomości rolne) nie jest niemożliwy ani ekonomicznie nieuzasadniony (inaczej byłoby gdyby np. grunty rolne znajdowały się w okolicach W.). Należy więc uznać, że nieruchomość w Gminie M. stanowi naturalne zaplecze gospodarcze dla gruntów rolnych Strony w sąsiednich gminach, a więc stanowi część gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a Skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 3 u.u.h., zgodnie z którym za inne obiekty, w których mogą być świadczone usługi hotelarskie, uważa się także wynajmowane przez rolników pokoje i miejsca na ustawianie namiotów w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania co do wyposażenia, o których mowa w art. 45 pkt 4, oraz wymagania określone w ust. 1 pkt 2. Natomiast ewidencję obiektów, o których mowa w art. 35 ust. 2 i 3, prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce ich położenia (art. 38 ust. 3 u.u.h.). Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie - na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - pozostaje, czy w okolicznościach faktycznych sprawy można uznać, że Skarżąca jest rolnikiem świadczącym usługi hotelarskie w budynku mieszkalnym położonym w Gminie M., jako części składowej gospodarstwa rolnego, podczas gdy grunty rolne położone są na terenie innych gmin ościennych. W systemie prawa brak jest jednolitej definicji gospodarstwa rolnego, jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interpretacji pojęcia "gospodarstwa rolnego" należy dokonywać przez pryzmat treści art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W nauce wskazuje się, że "pojęcie to obejmuje także inne elementy, które nie zostały wprost wymienione, np. płody rolne i zapasy czy inwentarz, przez który rozumie się maszyny, narzędzia i zwierzęta, czyli rzeczy ruchome wykorzystywane do prowadzenia gospodarstwa rolnego i przez to wchodzące w jego skład. W konsekwencji wymaga podkreślenia, że katalog zawarty w art. 553 k.c. ma charakter otwarty, a wyodrębnienie elementów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego następuje w oparciu o kryterium funkcjonalne i organizacyjne. Świadczy o tym okoliczność, że składniki gospodarstwa rolnego zostały przez ustawodawcę wymienione także przy wykorzystaniu terminologii ekonomicznej. Funkcjonalna więź między poszczególnymi materialnymi składnikami gospodarstwa rolnego opiera się na dwóch elementach: obiektywnych właściwościach tych składników i ich usytuowaniu względem siebie oraz na subiektywnym akcie włączenia ich do procesu gospodarowania. Dominuje pogląd, że koniecznym elementem gospodarstwa rolnego jest nieruchomość rolna, z kolei brak któregokolwiek innego ze składników gospodarstwa rolnego (np. inwentarza żywego, narzędzi, budynków itp.), wymienionych w art. 553 k.c., nie świadczy o tym, że pozostałe składniki nie stanowią gospodarstwa rolnego" (M. Balwicka-Szczyrba [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. A. Sylwestrzak, Warszawa 2022, LEX/el.). Jeszcze szerszą definicją "gospodarstwa rolnego" posługuje się Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.), gdzie przewidziano, że gospodarstwo rolne oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 pkt b Rozporządzenia). Natomiast ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 461) posługuje się pojęciem użytków rolnych, do których zalicza grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami oraz pojęciem prowadzenia działalności rolniczej, przez którą rozumie prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej. W istocie więc określenie "prowadzenia działalności rolniczej" obejmuje te rodzaje działalności, jakie mogą być i są prowadzone na nieruchomościach rolnych w rozumieniu także art. 46¹ k.c. (por. W. Pawlak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55(4)), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, LEX/el.). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie tutejszego Sądu, brak jest podstaw do tego, aby budynek mieszkalny (siedlisko) Skarżącej nie był kwalifikowany jako część gospodarstwa rolnego prowadzonego przez nią i małżonka. Z akt sprawy bezspornie wynika, że Skarżąca i jej małżonek są właścicielami gruntów rolnych o powierzchni 2,9715 ha, a ich gospodarstwo figuruje w ewidencji producentów rolnych. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż nie ma przy tym znaczenia, że poszczególne składowe gospodarstwa rolnego położone są w innych gminach. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał – a pogląd ten aprobuje skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, że dla przyjęcia, iż poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Tym bardziej, dla dokonania tej oceny nie może mieć znaczenia to, czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok NSA z 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W innym orzeczeniu zaś podkreślił, że "współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej, tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych" (wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 726/18, dostępny w CBOSA) Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszeniem granic swobodnej oceny dowodów jest ustalenie przez organ okoliczności faktycznych sprawy m.in. w sposób sprzeczny z prawidłami logiki (A. Ziółkowska, Formy wadliwości postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2009, Nr 9, s. 70 i powołane tam orzecznictwo). Skoro więc w doktrynie i judykaturze podkreśla się, że elementy gospodarstwa rolnego nie muszą mieścić się na terenie jednej gminy, a w definicji gospodarstwa rolnego zaakcentowano również aspekt funkcjonalny, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że pojęcie gospodarstwa rolnego nawiązuje do pojęcia przedsiębiorstwa, w myśl ogólnego sformułowania zawartego w art. 551 K.c. Podobnie bowiem jak w przypadku przedsiębiorstwa, można wyodrębniać przedmiotowe i funkcjonalne znaczenie terminu "gospodarstwo rolne". Znaczenie funkcjonalne jest podkreślone jako stanowienie zorganizowanej całości gospodarczej. Można zatem powiedzieć, że gospodarstwo rolne jest rodzajem przedsiębiorstwa rolnika (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 30 kwietnia 2012 r., sygn. akt I ACa 730/11, LEX nr 1213901). Stosując dalej tę analogię konieczne jest, aby gospodarstwo rolne jako swoiste przedsiębiorstwo posiadało siedzibę, a więc miejsce zamieszkania rolników. W niniejszej sprawie miejscem tym jest siedlisko w budynku starej szkoły, w którym zamieszkuje Skarżąca wraz z małżonkiem i gdzie chce prowadzić działalność agroturystyczną. Co więcej, z protokołu oględzin wynika, że na nieruchomości, na której znajduje się budynek jest również sad owocowy, a Skarżąca prowadzi tam również hodowlę kilku kur. Ustawodawca w przepisie art. 35 ust. 3 u.u.h. nie przewidział żadnych dodatkowych warunków, takich jak położenie gospodarstwa rolnego czy rozmiar produkcji rolnej, wobec czego bez znaczenia pozostaje ocena organów o nieprowadzeniu działalności rolniczej na przedmiotowej działce siedliskowej. Działalność taka prowadzona jest bowiem na działkach znajdujących się w sąsiednich gminach, tj. Gminie M. i Gminie M. Mając na uwadze powyższą wykładnię, organy winny raz jeszcze przeprowadzić ocenę zebranego materiału dowodowego w opisanym wyżej zakresie i na podstawie ustalonego stanu faktycznego dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia, uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd, którą organ jest związany, na mocy art. 153 p.p.s.a. W szczególności z wykładnią przepisu art. 35 ust. 3 u.u.h. dokonaną w niniejszej sprawie przez Sąd. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (200 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).