II SA/Ol 209/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszonych robót oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z 13 marca 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. W. (skarżący, strona) od decyzji Starosty O. (Starosta) z 29 stycznia 2025 r. wnoszącej sprzeciw i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie remontu budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającego na wykonaniu prac termomodernizacyjnych obejmujących docieplenie ścian zewnętrznych budynku położonego przy ul. K. (...) w B. na działce nr (...) w obrębie nr (...) Miasto B. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 15 stycznia 2025 r. wpłynęło do Starosty zgłoszenie skarżącego w sprawie budowy lub przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającego na remoncie w zakresie prac termomodernizacyjnych obejmujących docieplenie ścian zewnętrznych budynku położonego przy ul. K. (...) w B. na działce nr (...) w obrębie nr (...) Miasto B. Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki inwestycyjnej, opis techniczny oraz mapę sytuacyjno-wysokościową ze wskazaniem lokalizacji przedmiotowego budynku. Starosta decyzją z 29 stycznia 2025 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych robót oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, argumentując to tym, że przedmiotowy budynek na działce nr (...) w obrębie nr (...) Miasto B. figuruje w gminnej ewidencji zabytków, a zgłoszone roboty budowlane mogą naruszyć substancję zabytkową budynku, której to naruszenie wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że Starosta nieprawidłowo interpretuje Prawo budowlane, a szczególnie art. 39 ust. 3, gdyż z przedstawionego przez inwestora opisu technicznego zamiaru wykonania robót budowlanych wynika, że zakres robót obejmuje wykonanie wyprawy mineralnej, docieplenia zewnętrznego i wewnętrznego ścian budynku płytami styropianowymi, wymianę uszkodzonych parapetów okiennych, uzupełnienie ospoinowania muru kamiennego podmurówki i ewentualnie naprawę innych uszkodzonych drobnych elementów zauważonych podczas wykonywania robót, który nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wskazał, że jego budynek jest budynkiem jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym o wysokości 8 m i jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zatem art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego został przez organ nieprawidłowo wskazany, gdyż przedmiotowy budynek zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1c Prawa budowlanego na wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. W uzasadnieniu decyzji z 13 marca 2025 r. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 - Pb) zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z uwagi na treść art. 28 ust. 1 Pb roboty budowlane – co do zasady – można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W artykule 29 Pb znajduje się zamknięty wyczerpujący katalog wyjątków, dotyczących budowy obiektów budowlanych bądź też wykonywania robót budowlanych, w stosunku do których to zamierzeń budowlanych nie obowiązuje inwestora konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z orzecznictwem interpretacja przepisów tego artykułu powinna być dokonywana w drodze wykładni zawężającej. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1c Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. W sprawie zgłoszenie dotyczy remontu budynku położonego przy ul. K. (...) w B. na działce nr (...) w obrębie nr (...) Miasto B. Budynek ten figuruje w gminnej ewidencji zabytków przyjętej zarządzeniem Nr (...) Burmistrza B. z 26 listopada 2015 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Gminy B. oraz ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków województwa warmińsko[?]mazurskiego, prowadzonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jest to budynek mieszkalny, murowany wybudowany na początku XX wieku. Ściany budynku wykonane są w technologii tradycyjnej – pełna cegła na zaprawie wapiennej plus tynk wapienny. Położenie tego budynku przy ul. K. (...) w B. wskazuje, że teren ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonym Uchwałą Nr (...) w B. z dnia 15 czerwca 2005 r. Na obszarze obowiązującego planu teren ten jest objęty strefą ochrony konserwatorskiej "B" – ochrony układów przestrzennych. Zapisy planu dotyczące strefy ochrony konserwatorskiej "B" wskazują, że wszystkie projekty realizacyjne oraz wszelkie zmiany planowane na podstawie dokumentacji projektowej wymagają uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków. Ocieplenie budynków objętych gminną ewidencją zabytków jest procesem wymagającym szczególnej ostrożności i poszanowania zasady "primum non nocere". W związku z powyższym wszelkie prace powinny być prowadzone z zachowaniem dotychczasowych walorów historycznych budynku oraz zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi. Ingerencja w formę architektoniczną obiektu powinna przede wszystkim zakładać przeprowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich przy użyciu materiałów i technologii kompatybilnych z oryginalnymi rozwiązaniami, z maksymalnym zachowaniem substancji zabytkowej i rekonstrukcją elementów niezachowanych, np. z dokumentów archiwalnych. Szczególną kategorią są budynki wpisane do rejestru zabytków lub objęte ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takich przypadkach, prace związane z ociepleniem wymagają uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków, na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) formami ochrony zabytków są m. in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 21 tej ustawy – ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika z jej nazwy. Przy prowadzeniu ewidencji należy mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 ww. ustawy, zawierający ustawową definicję zabytku. Ewidencja zabytków nie jest formą ochrony zabytków, które to formy zostały wymienione w art. 7 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami, ale sposobem jej sprawowania. Biorąc powyższe pod uwagę, wpis do gminnej ewidencji zabytków oznacza odjęcie zabytku ochroną konserwatorską. Tym samym, zastosowanie ma przepis art. 39 ust. 3 ustawy Pb, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a co za tym idzie, w stosunku do budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, obowiązuje reżim wynikający z art. 28 Pb. Zatem wojewódzki konserwator zabytków będzie miał możliwość zajęcia stanowiska w zakresie zgłoszonych robót. W przedmiotowej sprawie, kiedy Prawo budowlane przewiduje wykonanie takich robót budowlanych, które nie są objęte ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, to w takiej sytuacji organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie miałby możliwości ingerencji, a właściciel takiego obiektu mógłby dowolnie prowadzić roboty budowlane, które by mogły spowodować naruszenie substancji zabytkowej takiego obiektu. Opierając sprzeciw na przesłankach określonych w art. 30 ust. 7 Pb organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzona inwestycja spowoduje naruszenia, wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować. Oznacza to więc, że organ, oceniając złożone zgłoszenie i badając je pod kątem przesłanek określonych art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia występowania jednej z nich, może zakwalifikować planowaną inwestycję do inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach uznania administracyjnego to organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma więc okoliczność, że kontrolowana przez organ odwoławczy decyzja ma charakter uznaniowy. Z brzmienia art. 30 ust. 7 Pb wynika, że już sama potencjalna możliwość wystąpienia zagrożeń wskazanych w pkt 1 - 4 stanowi dla właściwego organu wystarczającą podstawę do wniesienia sprzeciwu. Jest to konsekwencją specyfiki instytucji zgłoszenia, która przejawia się tym, że przed wydaniem decyzji o sprzeciwie postępowanie administracyjne się nie toczy. W skardze wywiedzionej do Sądu na decyzję Wojewody skarżący wskazał, że otrzymał decyzję Starosty wnoszącą sprzeciw do jego zgłoszenia i zobowiązującą do uzyskania pozwolenia na budowę tych robót wraz z koniecznością uzgodnienia remontu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Po dokładnej analizie Prawa budowlanego, zorientował się, że na planowane przez niego roboty budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a także nie jest wymagane zgłoszenie tych robót do Starosty. Jeżeli obecne Prawo budowlane (art. 29 ust. 4) nie wymaga uzyskiwania pozwolenia na budowę a także zgłaszania tych robót w Starostwie, to o jakim można mówić tutaj sprzeciwie. Przecież na nie istniejące zgłoszenie, nie można wnosić sprzeciwu. Nie ma zgłoszenia, to nie może być sprzeciwu. Podniósł, że niepotrzebnie zgłaszał swoje roboty, ale w wyniku procedowania liczył na naprawienie tego błędu przez odpowiednie służby. Dodał, że Wojewoda nie kwestionuje, że planowane do wykonania roboty budowlane można wykonać w oparciu o art. 29 ust. 4 pkt 1c Pb, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie wymagają zgłoszenia tych robót w Starostwie o którym mowa w art. 30 Pb. Wojewoda pomija ponadto istnienie art. 29 ust 7 Pb oraz błędnie interpretuje art. 30 pkt 7 Pb opierając cały sprzeciw na przesłankach tego artykułu. Z kolei następnym przepisem, który Wojewoda błędnie interpretuje jest art. 39 ust. 3 Pb mówiący o robotach, na które zgodnie z Prawem budowlanym istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a więc tych ujętych w art. 28 ust. 1 tej ustawy, a nie można w sposób dowolny rozszerzać zakresu obowiązywania tego prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według kryterium legalności wykazała, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. W art. 30 ust. 5c, ust. 6 i ust. 7 Pb ustawodawca uregulował przypadki, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Starosta jako podstawę wniesienia sprzeciwu podał art. 30 ust. 5 Pb, wskazując, że budynek objęty zgłoszeniem, ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem organu pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy ziściły się zatem przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 2 Pb. Trzeba zatem powiedzieć, że przepis ten w zw. z art. 30 ust. 5 Pb daje uprawnienie organowi administracji architektoniczno-budowlanej do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (co do zasady objętych zgłoszeniem), w sytuacji, gdy ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku. Ponadto jak podniósł Starosta w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia: "zgodnie z art. 39 ust. 3 Pb w stosunku do obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę wydaje organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tak więc inwestor, by uzyskać zgodę na przeprowadzenie robót ujętych w zgłoszeniu, jest zobowiązany do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę". Taką argumentację prawną przedstawił Starosta a Wojewoda w całości ją zaakceptował. Stanowisko organów w tym zakresie jest nieuzasadnione. Należy zatem zauważyć, że przywołany art. 39 Pb ma zastosowanie w toku postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę. Art. 39 Pb stanowi w ust. 1, że: prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków; ust. 3: w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków. W pierwszej kolejności wskazać należy, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym m.in. art. 39 ust. 3 Pb, ponieważ co prawda, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, ale ma to miejsce tylko w przypadku robót budowlanych, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (lub rozbiórkę). A zatem z normy tej nie sposób wywodzić, że każdorazowo inwestor zobligowany jest do uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na to, że do uzgodnienia z organem konserwatorskim może dojść wyłącznie w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. To, że budynek został wpisany do gminnej ewidencji zabytków i widnieje w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz znajduje się w obszarze ustanowionej w planie miejscowym ochrony konserwatorskiej nie oznacza, że inwestor musi uzyskać pozwolenie na budowę dla robót, które, z mocy przepisów prawa budowlanego, zwolnione są z takiej konieczności (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c Pb). Gminna ewidencja zabytków, czy wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowią formy ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz są sposobem sprawowania opieki nad zabytkiem. Celem ewidencji jest gromadzenie informacji o obiektach i nieruchomościach dla tworzenia programów opieki nad zabytkami. Natomiast procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 Pb nie jest w żaden sposób uzależniona od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej jest w wypadku rejestru zabytków (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) - w tym wypadku pozwolenie jest obowiązkowe. A zatem, należy odwołać się do art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c Pb, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Do takich budynków należy zaliczyć budynek położony przy ul. K. (...) w B. na działce nr (...). Z uwagi na takie brzmienie w/w przepisu, zdaniem Sądu, przedwczesny jest wyrażony w rozstrzygnięciach organów pogląd o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Wynika to z tego, że w niniejszej sprawie organy, mimo powołania się na przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Pb, w istocie nie wykazały, aby planowane przez skarżącego roboty budowlane objęte były obowiązkiem zgłoszenia. Ponadto, w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy organy obu instancji nie uprawdopodobniły również, że proponowana inwestycja spowoduje wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 7 Pb, w tym także, że dojdzie do pogorszenia stanu zachowania zabytku. Podkreślić należy, że co prawda uprawnienie organu wynikające z art. 30 ust. 7 Pb ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Jednak nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 2377/15, pub. CBOSA). Jakkolwiek organ nie musi udowadniać, że wspomniane niebezpieczeństwo występuje, to jednak uznanie przyznane przez ustawodawcę organowi, nie może oznaczać dowolności działania, lecz powinno być oparte na całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że stojąc na stanowisku, że sporna inwestycja może spowodować pogorszenie stanu zabytku to organ powinien te kwestie szczegółowo wyjaśnić i uzasadnić. Tego jednak w okolicznościach badanej sprawy nie uczyniono. W konsekwencji nie sposób nawet stwierdzić, czy w istocie spełniły się przesłanki stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji uznaniowej. Dopiero znajdujące oparcie na całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych uznanie organu o możliwym wpływie inwestycji na zabytek może stanowić podstawę do orzekania w trybie art. 30 ust. 7 pkt 2 Pb. Okoliczności jednak badanej sprawy i przekazany Sądowi materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, na czym organ konkretnie opiera swoje stanowisko, że sporna inwestycja może spowodować pogorszenie stanu zabytku. Zaskarżoną decyzję wydano zatem także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze wykładnię przepisów art. 39 ust. 3 Pb. Nadto, w przypadku przyjęcia, że doszło do zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki z art. 30 ust. 7 p.b. niepoprzestanie na jej wymienieniu lecz w treści decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wskaże okoliczności uprawdopodabniające jej wystąpienie oraz uzasadni to w sposób przewidziany prawem. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 135 p.p.p.a.