II SA/Ol 212/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania nagrody rocznej postanawia odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Decyzją z dnia 16 listopada 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania A. Z. nagrody rocznej za 2008 rok. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja personalna nr "[...]" z dnia 23 marca 2009 r. o przyznaniu stronie nagrody rocznej za rok 2008 oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 2 czerwca 2009r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 października 2009r. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009r. uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 13 lutego 2009r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie zawieszenia A. Z. w czynnościach służbowych w okresie od 21 listopada 2008r. do 31 grudnia 2008r. W związku z powyższym, niezbędne było ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania A. Z. nagrody rocznej za 2008 rok. W toku przeprowadzonego postępowania organ uznał, iż postępowanie w sprawie nagrody rocznej za 2008 rok jest bezprzedmiotowe, bowiem należne świadczenie zostało wymienionemu wypłacone w całości decyzjami personalnymi Dyrektora Aresztu Śledczego: nr "[...]" z dnia 23 marca 2009 r., nr "[...]" z dnia 27 kwietnia 2009r. oraz nr "[...]" z dnia 24 czerwca 2010r., co w całości wyniosło 2093,54 zł. Od powyższej decyzji A. Z. złożył odwołanie, żądając jej uchylenia w całości oraz stwierdzenia, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub stwierdzenia jej nieważności. Odwołujący zarzucił wydanej decyzji naruszenie licznych przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym także ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej. Wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania nie może być utożsamiana z bezzasadnością żądania strony, która oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, musi być wydana merytoryczna decyzja. Zatem obowiązkiem organu było merytoryczne odniesienie się do treści tych wyroków oraz przepisów prawa pod kątem faktów z nich wynikających oraz ich zasadności lub nie, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie odwołującego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, który wyłączał na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy dopuszczalność skorzystania przez organ z kompetencji do umorzenia postępowania. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, które mimo istnienia ku temu podstaw nie załatwia merytorycznie przedmiotowej sprawy. Odwołujący wskazał również na naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 kpa. Decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ pierwszej instancji w związku z zapadłymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w myśl art. 145 § 1 pkt 8 kpa był zobowiązany do wznowienia postępowania administracyjnego i ponownego ustalenia prawa odwołującego do nagrody rocznej za 2008 rok oraz jej wysokości. W niniejszej sprawie odpadł przedmiot orzekania w postaci konieczności przyznania stronie świadczenia w postaci nagrody rocznej za 2008 rok, bowiem wnioskowane świadczenie zostało skarżącemu w całości wypłacone w należnej wysokości. Z tego też względu postępowanie należało umorzyć, uznając je za bezprzedmiotowe. Organ wskazał również, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., a zatem obowiązywała w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Natomiast z przeprowadzonego postępowania wynika, iż organ I instancji ustalał prawo do należnego odwołującemu świadczenia w postaci nagrody rocznej za 2008 rok na mocy przepisów obowiązujących w dniu wydawania kolejnych decyzji personalnych, tj. ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji zgodnie z obowiązującymi w dniu jej wydawania przepisami. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. Z., żądając stwierdzenia, iż decyzje obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa lub stwierdzenie ich nieważności w całości. Skarżący podniósł, iż organy dokonały błędnej interpretacji zastosowanych w decyzjach przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie można bowiem przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 kpa prowadzące do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaistniał bowiem stan faktyczny, który podlegał uregulowaniu przez organ administracji. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał na liczne uchybienia, jakich w jego ocenie w toku rozpoznawania niniejszej sprawy dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, powołując się przy tym na szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych oraz komentarze do przepisów. Skarżący podkreślił, iż organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w kpa, w szczególności dotyczące postępowania wyjaśniającego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także przepisy prawa materialnego – ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, reprezentowany przez radcę prawnego J. W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję z dnia 16 listopada 2010 r. wykonał dyspozycję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawartą w wyroku z dnia 15 października 2009r., zobowiązującą organ do ponownego rozpoznania sprawy oraz wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Właściwość rzeczowa wojewódzkich sądów administracyjnych określona jest przepisami art. 3 § 2 pkt 1-8 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 1 tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8)bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 powołanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie, czy zaskarżona decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego. Należy bowiem wskazać, iż z dniem 13 sierpnia 2011r.weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej. Ustawa ta w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała zasady orzekania w sprawach dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej. W ustawie tej wprowadzony został Rozdział 20, w którym określono zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Z przepisów tych wynika, iż nie wszystkie sprawy podlegają załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego i kontroli sądu administracyjnego. Część spraw, mimo iż dotyczą stosunku służbowego, poddane zostały orzekaniu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, zaś niektóre ze spraw służbowych w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Jak wynika z treści art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu sprawy takie rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 cytowanej ustawy). Jednakże wskazać należy, iż w ramach formy pisemnej ustawodawca przewidział różny tryb załatwiania spraw służbowych, a w związku z tym także różny tryb zaskarżania rozstrzygnięć w tych sprawach. I tak art. 218 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, iż sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji, od której funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnych, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 218 ust. 4 i 5 tej ustawy). Z kolei sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa oraz powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego odwołanie nie przysługuje (art. 219 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej). Zgodnie zaś z art. 220 ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle tak sformułowanych zapisów ustawy o Służbie Więziennej należy stwierdzić, iż sprawa dotycząca przyznania nagrody rocznej funkcjonariuszowi stanowi sprawę ze stosunku służbowego, która nie jest rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie została wymieniona w art. 218 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Tym samym nie podlega kontroli sądu administracyjnego, lecz została poddana kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Należy przy tym wskazać, iż wprawdzie sprawa dotyczy nagrody rocznej za 2008r. i została wszczęta pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, to jednak z mocy art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. podlega rozpatrzeniu na podstawie nowych przepisów. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem sprawy ze stosunku służbowego określone w art. 217 ust. 2, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. są prowadzone na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie przyznania funkcjonariuszowi nagrody rocznej, nie będąca decyzją administracyjną z zakresu ustalonego w art. 218 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, to należało uznać, iż nie może ona być poddana kontroli sądowo administracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, iż właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy nie można wywodzić z samej okoliczności, iż działanie w przedmiotowej sprawie podejmuje organ administracji publicznej, bowiem fakt ten nie przesądza jeszcze o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Wobec powyższego skargę należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji postanowienia.