II SA/Ol 213/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania części nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z [...] r. Burmistrz [...] odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] oraz działka [...] stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] przez Stowarzyszenie A. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że bezspornym jest fakt użytkowania części nieruchomości stanowiących własność gminy, będących pasem drogowym, przez rodzinne ogrody działkowe. Wstępnie ustalono, że fragmenty działek, o których nabycie ubiega się skarżące stowarzyszenie to około [...] m2. Z decyzji wydanej w [...] r. wynika, że związkowi działkowców przekazano teren o pow. [...] m2, ogród [...] o takiej powierzchni figuruje też w rejestrze ROD. Powierzchnia ROD wpisana do rejestru odpowiada powierzchni działek [...], przy czym aktem notarialnym z 2 grudnia 2020 r. wygaszono użytkowanie wieczyste działki [...]. W rejestrze ROD nie ujawniono dodatkowej powierzchni i nie włączono zajętego terenu w poczet ewidencji ROD, związek działkowców nie powiadomił też gminy o funkcjonowaniu na jej terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Teren poza granicami działek [...] nie stał się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( dalej: u.r.o.d.). Skoro nie doszło do skutecznego objęcia części działek nr [...] przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych to nie może mieć też zastosowania art. 75 ust. 1,6, i 7 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodło Stowarzyszenie A [...] ( dalej: PZD ) zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: 1/ dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 75 i 76 u.r.o.d. polegającej na uznaniu, że w celu stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na podstawie ww. przepisów konieczne jest ujęcie terenu zajętego bez tytułu prawnego w rejestrze ROD, podczas gdy z art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wynika, że nie jest to wymóg konieczny dla uznania takiego terenu za rodzinny ogród działkowy; 2/ dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 75 i 76 u.o.d. polegającej na uznaniu, że prawo użytkowania nabywa Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...], podczas gdy z treści przepisu wynika, że prawo użytkowania nabywa stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten ogród tj. Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe [...]; 3/ dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 66 u.r.o.d., polegającej na przyjęciu, że w wypadku braku ujęcia w rejestrze ROD terenu znajdującego się we władaniu ogrodu w rozumieniu ustawy z 8 lipca 2005 r. nie następuje jego przekształcenie w rodzinny ogród działkowy w rozumieniu u.r.o.d., podczas gdy z tego przepisu w zw. z art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r., wynika że nie jest to wymóg konieczny dla uznania takiego terenu za rodzinny ogród działkowy; 4/ niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podczas gdy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie; 5/ art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z treści tego przepisu wynika jakie przesłanki uzasadniają uznanie nieruchomości za ROD, a wśród tych przesłanek nie zostało wymienione ujęcie nieruchomości w rejestrze ROD. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]. W motywach odwołania uwypuklono to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 lipca 2012 r. w sprawie K 8/10 uznał art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych za niezgodny z Konstytucją. Jednak utrata mocy tego przepisu nastąpiła po upływie 18 miesięcy od opublikowania wyroku Trybunału, tym samym u.r.o.d. weszła w życie przed utratą mocy art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: Kolegium), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg sprawy, przytoczyło treść art. 75 ust.1, art. 76 ust. 1, 2 i 3 oraz art.66 pkt 1 u.r.o.d., zwróciło uwagę na wydanie dwóch decyzji w latach 80-tych, a także stwierdziło, że podziela argumentację organu I instancji. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że z wypisu z rejestru ROD wynika, że ogród [...] zajmuje powierzchnię [...] ha, co odpowiada powierzchni działek [...]. W konsekwencji teren objęty wnioskiem nie stał się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu u.r.o.d. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - stowarzyszenie A. W skardze powtórzono wszystkie zarzuty odwołania zarzucając nadto naruszenie art. 2 pkt 5 u.r.o.d. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z treści tego przepisu wynika jakie przesłanki uzasadniają uznanie nieruchomości za ROD w rozumieniu u.r.o.d., a wśród tych przesłanek nie zostało wymienione ujęcie nieruchomości w rejestrze ROD. W konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji skierowały wydane decyzje do osoby niebędącej stroną w sprawie, co już było podnoszone w odwołaniu. Nadto organ II instancji całkowicie pominął stan faktyczny i wykorzystywanie części działek [...] od 1983 r. wyłącznie na cele ogrodnictwa działkowego, na terenie ogrodzonym i do tego przeznaczonym. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.r.o.d. pod pojęciem rodzinnego ogrodu działkowego rozumie się wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego wykorzystania przez działkowców i wyposażone w infrastrukturę ogrodową. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego należało uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w ustawowej definicji rodzinnego ogrodu działkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, stwierdzając że skład orzekający odniósł się do postawionych zarzutów. Nadto zauważono, że decyzja została skierowana do podmiotu, który się zwrócił o jej wydanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący temu wnioskowi nie oponował. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno w doktrynie, jak i utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie jest kwestionowane to, że konsekwencją wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia danego rozstrzygnięcia powinna odzwierciedlać szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, którymi kierował się organ podejmując decyzję. Zasada przekonywania nabiera szczególnie istotnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć. Takie decyzje powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, gdyż uzasadnienie stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżące stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosło szereg zarzutów, które w jego ocenie powinny z mocy przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 1073) doprowadzić do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części nieruchomości oznaczonych nr [...]. Niezależnie od tego jak Kolegium oceniało te zarzuty musiało się do nich odnieść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w sytuacji gdyby ich nie podzieliło powinno wyjaśnić dlaczego zarzuty te nie są zasadne. Podniesienie bowiem przez stronę skarżącą zarzutów w odwołaniu obliguje organ odwoławczy nie tylko do rozważenia ich zasadności, ale i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak bowiem odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r, sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia do uchwały, PiP z 1989 r., zeszyt 8 ). Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zupełnie pominęło zarzuty i argumenty skarżącego stowarzyszenia zawarte w odwołaniu. Pomimo tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawiera część historyczną i powołuje przepisy u.r.o.d. jest ułomne, ponieważ nawet jednym zdaniem nie odnosi się do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu. Oczywistym jest również to, że niezbędnych elementów uzasadnienia decyzji nie może zastąpić argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę. Jednak i w tym przypadku zaprzeczyć należy temu, że skład orzekający Kolegium odniósł się do postawionych w odwołaniu zarzutów, dlatego też dziwić nie może, że zarzuty skargi są powtórzeniem zarzutów odwołania. W sposób podobny należy się odnieść do zarzutu dotyczącego podmiotu, do którego zostały skierowane decyzje. Organy administracji prawdopodobnie przeoczyły to, że aktach administracyjnych sprawy ( k – 13 ) znajduje się pełnomocnictwo do reprezentowania Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W. dla osób pełniących funkcje w Zarządzie [...] PZD w O. Poza odniesieniem się do zarzutów odwołania Kolegium powinno , w ocenie sądu zwrócić uwagę i wyjaśnić inne kwestie. Decyzją z [...] r. na rzecz PZD przekazany został teren oznaczony nr [...], obecnie oznaczenia działek, na których znajdują się ogrody działkowe są inne, dlatego też zasadnym wydaje się być prześledzenie podziału działki oznaczonej w 1985 r. nr [...]. Prawdopodobnie błędem ze strony Kolegium było też wskazywanie w decyzji, że w skład ogrodów działkowych wchodzi działka [...], w każdym razie organ I instancji odmiennie ocenia tę kwestię, stwierdzając że doszło do wygaszenia użytkowania tej działki w 2020 r. Niewiadomą jest jednak czy tak rzeczywiście było, gdyż w aktach administracyjnych nie ma aktu notarialnego potwierdzającego tę czynność prawną. Jeżeli jednak rzeczywiście tak było to łączna powierzchnia działek [...] wynosi [...] ha i jest mniejsza od powierzchni ogrodu działkowego [...] określonej w rejestrze ROD na [...] ha. Dopiero po spełnieniu wymogu prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i odniesieniu się do kwestii wyżej przedstawionych będzie możliwa merytoryczna ocena niniejszej sprawy, obecnie taka ocena byłaby przedwczesna. Dlatego też Sąd w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.