II SA/Ol 215/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA - Hanna Raszkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wójta gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 9 września 2005 r., nr "[...]" Wójt Gminy S. ustalił A. i S. M. opłatę adjacencką w wysokości 43.383 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działki nr "[...]" położonej w obrębie geodezyjnym B., gmina S. Po rozpatrzeniu odwołania A. i S. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 stycznia 2006 r., nr "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wydana z upoważnienia Wójta Gminy S. decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie podziału działki nr 300/18, stała się ostateczna w dniu 23 grudnia 2002 r., co wynika z adnotacji pracownika organu pierwszej instancji. W tej sytuacji, zgodnie z art. 98a ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić do dnia 23 grudnia 2005 r. Ze względu na późniejsze wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, konieczność uzupełnienia postępowania odwoławczego i obowiązek zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu, dotrzymanie przez Kolegium wymaganego terminu okazało się niemożliwe. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. W złożonej skardze Wójt Gminy S. zarzucił naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 98a ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez rażące naruszenie określonego wskazanym przepisem terminu do rozstrzygnięcia odwołania, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wywiódł, że ustawowy termin do rozpatrzenia odwołania upłynął w dniu 10 listopada 2005 r., zaś najpóźniej - mając na uwadze art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - po otrzymaniu uzupełnienia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę, które złożono w dniu 18 listopada 2005 r. Skarżący zwrócił uwagę, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję po upływie ponad dwóch miesięcy od tej daty. Zwłoka w rozpatrzeniu odwołania nie może powodować dla skarżącego ujemnych skutków, które wiążą się z pozbawieniem go przychodów z tytułu opłaty adiacenckiej. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wójt wskazał, że zwłoka w załatwieniu sprawy może być podstawą odpowiedzialności za szkodę, dochodzonej na drodze cywilnoprawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdziło, że zgodnie z art. 50 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowych obowiązków w sprawach innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wywiodło, że gmina, bez względu na przedmiot sprawy i jego faktyczny związek z interesem prawnym gminy, nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. W tym względzie powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Kolegium stwierdził, że gmina jako podmiot realizujący określone władztwo administracyjne oraz podmiot zajmujący w tym postępowaniu administracyjnym pozycję organu prowadzącego postępowanie nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji tego sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Wniesiona skarga jest niedopuszczalna, gdyż gmina nie jest stroną w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzję wydaje organ tej gminy i w związku z tym nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów 19 maja 2003 r. (sygn. akt. OPS 1/03, ONSA z 2003 r., Nr 4, póz. 115) wyraził pogląd zbliżony z dotychczasowym orzecznictwem tego Sądu w tej kwestii, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od sposobu, w jaki to nastąpiło, wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium i jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Natomiast w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r. Nr 4, póz. 7), wyrażono podgląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem, gdyż rozstrzygając sprawę wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje stroną postępowania w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Jeżeli organ taki nie może być stroną postępowania administracyjnego, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi. Żaden szczególny przepis prawa nie upoważnia organu pierwszej instancji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Przywołana argumentacja nie straciła na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Fakt, iż podziela ją skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że Wójt Gminy S. nie był legitymowany do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie opłaty adiacenckiej. Tym samym skarga nie mogła być rozpatrzona merytorycznie. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § l pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.