II SA/Ol 215/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę. W.D. w piśmie z dnia 27 października 2012 r. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (zwanego dalej: Dyrektor MOPS) o udzielenie mu informacji jakie należności wchodzą w skład kwoty przekazanej komornikowi w związku z nadpłatą zaliczki alimentacyjnej powstałą na przełomie 2010/2011 r. oraz na jakiej podstawie prawnej kwota ta została przekazana komornikowi, a nie właścicielowi środków. W.D. zwrócił się również z zapytaniem, kiedy zostaną zweryfikowane decyzje Dyrektora MOPS wydane w latach 2006-2008 w sprawie przyznawania zaliczki alimentacyjnej. W odpowiedzi Dyrektor MOPS w piśmie z dnia [...] wyjaśnił, że na konto kancelarii komornika sądowego została zwrócona nadpłata zaliczki alimentacyjnej powstałej w wyniku przekazania przez komornika nieprawidłowej kwoty tytułem spłaty zadłużenia tego świadczenia. Nadpłata została zwrócona na konto kancelarii komornika, gdyż to komornik przekazuje wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego kwoty organowi, który przyznał zaliczkę. Ponieważ komornik dokonał nadpłaty świadczenia, to w jego gestii leży dalsza forma rozliczenia się z dłużnikiem. Organ wyjaśnił również, że w okresie świadczeniowym 2005/2006 dokonywano kwartalnej aktualizacji zaliczki alimentacyjnej przyznanej decyzją z dnia [...]. W kolejnych okresach zaliczkowych nie dokonywano już aktualizacji wypłacanego świadczenia ponieważ wszelkie kwoty wyegzekwowane w okresie od 1 września 2005 r. do 30 września 2008 r. zostały zaliczone na poczet zaległości alimentacyjnych. W tej sytuacji organ nie widzi podstaw do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych w latach 2006-2008. Po otrzymaniu pisma Dyrektora MOPS, W.D. wniósł odwołanie podnosząc, że pismo to jest decyzją. W uzasadnieniu wskazał, że od wielu lat domaga się korekty decyzji, którymi przyznano nienależną zaliczkę alimentacyjną pełną zamiast wyrównawczej w latach 2006-2008. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podniesiono, że strona może korzystać z odwołania tylko wówczas, gdy istnieje decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów k.p.a. Tymczasem pismo Dyrektora MOPS z dnia [...], którym udzielono W.D. informacji, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niego odwołanie. Pismo to nie zawiera elementów cechujących decyzję, takich jak m.in. rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. W tej sytuacji Kolegium nie mogło merytorycznie rozpatrzeć odwołania. Organ poinformował również, że jeśli skarżący chciałby złożyć skargę na działalność Dyrektora MOPS, to powinien taką skargę złożyć do Rady Miasta O. Jeśli natomiast chciał złożyć wniosek o wznowienie postępowania, to powinien zwrócić się z takim podaniem do Prezydenta Miasta. Na to postanowienie W.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało pisma Dyrektora MOPS z dnia [...] za decyzję administracyjną i w związku z tym stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Skarżący podkreślił, że jeżeli Sąd przychyli się do stanowiska organu w tej kwestii, że pismo kwestionowane nie stanowiło decyzji ostatecznie zamykającej wznowione postępowanie, od której można by się odwołać, to wskazał aby Sąd wniesioną skargę rozpoznał jako skargę na bezczynność organu decyzyjnego i akceptację takiego stanu przez Kolegium. W skardze oraz piśmie z dnia 21 marca 2013 r., będącym uzupełnieniem skargi, opisał przebieg postępowania w sprawie rozliczenia zaliczki alimentacyjnej w okresie od 2005 do 2008 r. Zdaniem skarżącego, pismo Dyrektora MOPS z dnia [...] jest decyzją, tymczasem organ II instancji nie chce rozpatrzeć wniesionego przez niego odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 134 kpa. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego wyjaśniając, że pismo Dyrektora MOPS z dnia [...], którym udzielono skarżącemu informacji odnośnie zwrotu nadpłaty zaliczki alimentacyjnej i weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych w latach 2006-2008 w sprawie zaliczki alimentacyjnej, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że po wniesieniu pisma zatytułowanego odwołaniem obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie czy pismo takie spełnia określone warunki formalne odwołania m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W przypadku stwierdzenia, że wniesiono je po terminie lub jest z innych powodów niedopuszczalne organ odwoławczy zobligowany jest do wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa. o niedopuszczalności odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odwołanie może być niedopuszczalne zarówno z przyczyn podmiotowych, np. gdy zostało wniesione przez osobę nie mającą do tego legitymacji, jak również z przyczyn przedmiotowych takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do przyczyn przedmiotowych należy również zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 506-507). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dyrektor MOPS, po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 27 października 2012 r., nie wydał decyzji administracyjnej, gdyż za taki akt administracyjny nie można uznać pisma organu z dnia [...], którym udzielono skarżącemu jedynie odpowiedzi na jego zapytanie dotyczące zwrotu komornikowi nadpłaty zaliczki alimentacyjnej powstałej na przełomie 2010/2011 r. oraz przedstawiono przebieg postępowania dotyczący weryfikacji decyzji Dyrektora MOPS wydanych w latach 2006-2008 w sprawie przyznawania zaliczki alimentacyjnej. Wyjaśniono, że po uznaniu zainteresowanego za stronę postępowania a następnie po wznowieniu tych postępowań z uwagi na brak możliwości brania udziału w nich przez zainteresowanego zostało przez stronę zainicjowane postępowanie odwoławcze, które na dzień dzisiejszy jest zakończone. Pismo to stanowiło jedynie wyjaśnienie stanu sprawy dotyczącego zaliczki alimentacyjnej, natomiast nie stanowiło merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy. Poza tym pismo to nie spełniało wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, określonych w art. 107 kpa. Wskazać należy, iż aby określony akt administracyjny mógł zostać uznany za decyzję administracyjną, to musi spełniać kilka niezbędnych elementów, przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu administracyjnego przesądza jego treść a nie forma lub nazwa. Decyzją administracyjną będzie zatem pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób - fizycznych lub prawnych w sprawie indywidualnej. W niniejszym przypadku w piśmie organu administracji publicznej skarżonym odwołaniem przez stronę skarżącą brak jest najistotniejszego elementu a zatem władczego rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach strony skarżącej, nie posiadała ona również umocowania w konkretnym przepisie prawa materialnego. Pismo to jedynie informowało skarżącego o sprawach, o których chciał posiąść wiedzę zainteresowany. W tym miejscu należy także na marginesie wskazać stronie, że jak wynika z przekazanych akt administracyjnych przy skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami; -z dnia [...] o sygn. [...] uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] oraz stwierdziło, iż decyzja z dnia [...] nr [...] o przyznaniu osobie uprawnionej E.Ł. zaliczki alimentacyjnej na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. wydana została z naruszeniem prawa; -z dnia [...] o sygn. [...] uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] oraz stwierdziło, iż decyzja z dnia [...] nr [...] o przyznaniu osobie uprawnionej E.Ł. zaliczki alimentacyjnej na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa; -z dnia [...] o sygn. [...] uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] oraz stwierdziło, iż decyzja z dnia [...] nr [...] o przyznaniu osobie uprawnionej E.Ł. zaliczki alimentacyjnej na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. wydana została z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że postępowania wznowieniowe w tych sprawach zostały zakończone na etapie postępowania odwoławczego i decyzje te są ostateczne, tak jak o tym informował w swoim piśmie Dyrektor MOPS. W związku z takimi rozstrzygnięciami brak jest podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek działań ze strony organu I instancji. Skoro zatem pismo Dyrektora MOPS z dnia [...] nie jest decyzją, a jedynie pisemną informacją, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że nie przysługiwało od niego odwołanie i zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Natomiast merytoryczne zarzuty zawarte w "odwołaniu od pisma z dnia [...]", prawidłowo nie mogły być przedmiotem rozważań organu odwoławczego skoro stwierdzono niedopuszczalność odwołania i tym samym Sąd nie mógł się do nich odnieść w tym postępowaniu. Należy także wyjaśnić skarżącemu, że Sąd nie może wniesionej skargi rozpoznawać alternatywnie jako skargi na postanowienie organu administracji ewentualnie jako skargi na bezczynność innego organu, już chociażby z tego powodu, że w każdym z tych wypadków inny jest organ administracji, którego przedmiotem skargi jest działanie lub bezczynność. W każdym bowiem z tych przypadków przed wniesieniem skargi musi być zastosowana odpowiednia regulacja tzn. muszą zostać zastosowane odpowiednie przepisu prawa i działania podjęte przez samego skarżącego. Aby wnieść skargę na bezczynność określonego organu niezbędne jest wcześniejsze wyczerpanie trybu poprzedzającego jej wniesienie tj. poprzedzenie takiej skargi wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia, czyli w trybie art. 52 § 1 ustawy ppsa. należy najpierw wyczerpać przysługujące na drodze administracyjnej środki zaskarżenia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.