II SA/Ol 216/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozpatrzenia protestu zgłoszonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N, gmina O: 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 lutego 2004 r. nr "[...]" w przedmiocie rozpatrzenia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Rady Miejskiej na rzecz S. K. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 sierpnia 2003 r. S. K., podając się za właściciela działek oznaczonych nr geod. "[...]" oraz "[...]", położonych w obrębie N., w gminie O., złożył do Burmistrza O. pismo, nazwane skargą, dotyczące ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N. W piśmie tym podniósł, iż nie zgadza się z brakiem wprowadzenia do przedmiotowego projektu zmiany przeznaczenia jego działek z przeznaczenia rolnego na rekreacyjno-budowlane. Wskazał ponadto, iż przekwalifikowanie przeznaczenia tych działek zgodnie z jego propozycją prowadziłoby do zwiększenia dochodów gminy z tytułu podatków. Uchwałą z dnia 13 lutego 2004 r., Nr "[...]", Rada Miejska w O., powołując się na art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), odmówiła uwzględnienia w projekcie planu żądań S. K., uznanych za protest. W uzasadnieniu podjętej uchwały, Rada Miejska wyjaśniła, iż "protest" nie został uwzględniony ze względu na położenie przedmiotowych działek na obszarze "[...]" Parku Krajobrazowego, którego zagospodarowanie, zgodnie z art. 13a pkt 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), musi być zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Parku i jego strefy ochronnej. Wskazała, iż przyjęte rozwiązania są kontynuacją myśli planistycznej zawartej w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy O., a przeznaczenie przedmiotowego terenu w nowym planie w żaden sposób nie odbiera i nie ogranicza praw nabytych wnoszącego "protest". Podkreśliła ponadto, że podejmując przedmiotową uchwałę miała również na uwadze politykę przestrzenną, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy O. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. K. W uzasadnieniu podniósł, iż jego działki nadają się wyłącznie na cele letniskowo-budowlane, pensjonatowo-usługowe lub rekreacyjne. Wskazał, że ich zagospodarowanie we wskazany sposób nie będzie szkodzić środowisku, wręcz przeciwnie przyczyni się do rozwoju N. i wzbogaci dochody gminy. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w O., podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko i wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu dodała, iż procedura sporządzenia projektu planu miejscowego przeprowadzona została zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia jest zgodny ze sztuką planistyczną i obowiązującym prawem. Wyjaśniła, iż działki, których dotyczy skarga, zawsze miały wyłącznie rolne przeznaczenie. Za niezasadne uznała tym samym oczekiwanie skarżącego dotyczące zmiany ich przeznaczenia tylko z tego powodu, że niektóre inne działki w okolicy zostały przeznaczone na cele nierolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, iż wydana została ona z naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności. Wskazać należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), mająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), przyznaje wszystkim podmiotom uczestniczącym w obrocie prawnym prawo do formułowania krytycznych wypowiedzi dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Zastrzeżenia te mogą przybrać formę protestów lub zarzutów. Zaszeregowanie złożonych zastrzeżeń do grupy protestów, czy też grupy zarzutów nie zależy jednak od ich autora, od nazwy, jakiej autor użył, ani też od uznania organów mających je rozpoznać. Zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym za zarzut uznać należy bowiem wystąpienie podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 24 ust. l ustawy), natomiast za protest - pismo każdej innej osoby kwestionującej ustalenia projektu planu (art. 23 ust. l ustawy). Ustawodawca przyznając szczególną ochronę prawną podmiotom, którego interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone postanowieniami planu, nałożył tym samym na organy administracji obowiązek starannego, wnikliwego i obiektywnego kwalifikowania pism kwestionujących ustalenia projektu planu do grupy zarzutów lub do grupy protestów. Konsekwencją błędnej kwalifikacji jest bowiem poważne ograniczenie praw strony. W świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała rady gminy rozstrzygająca o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu w odróżnieniu od uchwały dotyczącej zarzutu nie wymaga bowiem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym osoba legitymująca się tytułem własności do nieruchomości objętej ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w projekcie zmiany planu obowiązującego, kwestionująca te ustalenia, uprawniona jest do wniesienia co do tego projektu zarzutu na podstawie art. 24 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uznanie tego zarzutu przez radę gminy za protest, o którym stanowi art. 23 ust. l tej ustawy, powoduje nieważność podjętej przez nią uchwały. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że pisemne zastrzeżenia skarżącego -właściciela działek położonych na obszarze objętym ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinny być zatem uznane za zarzut i rozpoznane w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nazwa nadana złożonemu zarzutowi przez stronę, nie ma bowiem, co wykazano wyżej, znaczenia w procesie jego kwalifikacji. W toku ponownego rozpoznawania zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego, bardziej wnikliwego wyjaśnienia wymagać będzie natomiast, czy pozostaje on nadal właścicielem wszystkich wskazanych w skardze działek, w szczególności zaś działki nr 102/9. Ustalenia poczynione w tym zakresie będą miały bowiem wpływ na ocenę charakteru złożonych przez skarżącego zastrzeżeń do projektu planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, konsekwencją błędnej kwalifikacji zarzutu skarżącego jako protestu jest ponadto brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, która nie czyni zadość wymogom ustawowym, określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wzniesionymi zarzutami do projektu planów miejscowych. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gminy, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych, w tym praw własności oraz dorobku życiowego. W niniejszej sprawie, ustalenia faktyczne i prawne przytoczone przez Radę Miejską w O. w uchwale wydanej w efekcie rozpatrzenia zarzutu skarżącego uznać należy za niepełne. Za niewystarczające uznać bowiem należy powołanie się przez Radę w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyłącznie na bliżej niesprecyzowane ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" Parku Krajobrazowego oraz postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. Błędem jest również uznanie, że skoro projekt planu nie zmienia statusu ani przeznaczenia poszczególnych działek skarżącego, to tym samym nie narusza jego interesu prawnego. Fakt, iż przyjęte rozwiązania są kontynuacją myśli planistycznej zawartej w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie przesądza bowiem sam w sobie o celowości przyjętych w nim rozwiązań, ani o tym, że zostały ustalone przy uwzględnieniu interesu prawnego obecnych właścicieli działek objętych ustaleniami nowego planu. Rolą Rady było natomiast wykazanie tego faktu w sposób przekonujący w uzasadnieniu uchwały. Rada powinna przytoczyć również treść odpowiednich uregulowań prawnych, stanowiących podstawę podjętego przez nią rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podjętej ponownie uchwały, Rada Miejska w O., uwzględniając powyższe uwagi, powinna wykazać zatem przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując określone rozwiązanie planistyczne, a w przypadku nie znalezienia podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego, wyczerpująco wyjaśnić powody, dla których nie jest możliwe przyjęcie przedstawionej przez niego propozycji zmiany przeznaczenia, stanowiących jego własność działek. W toku ponownego rozpoznawania zarzutu, Rada Miejska powinna jednocześnie starannie wyważyć interes prawny strony oraz interes publiczny, wyrażający się m.in. w konieczności zapewnienia właściwej ochrony środowiska naturalnego "[...]" Parku Krajobrazowego, a ponadto mieć na uwadze fakt, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nastąpiło w rozpoznawanej sprawie z powodu błędnego zakwalifikowania złożonego przez stronę zarzutu i uznania go za protest. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a na podstawie art. 200 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.