II SA/Ol 216/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z 13 października 2023 r. Burmistrza Orzysza (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") odmówił M.K. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wydania zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 8 grudnia 2006 r. do 20 lutego 2014 r. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych przez organ danych. Organ administracji nie ma w tym postępowaniu możliwości dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Stwierdził, że przedłożone przez skarżącą zaświadczenie wydane przez KRUS potwierdza jedynie okres ubezpieczenia skarżącej jako domownika, a nie okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej ojca. Nie jest to również rejestr prowadzony przez Burmistrza, a organ administracji może wydać zaświadczenie tylko na podstawie własnych rejestrów. Ocenił ponadto, że przedłożone przez skarżącą pisemne oświadczenia świadków budziły wątpliwość, gdyż wynikało z nich, że skarżąca w ww. okresie wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym cały rok. Burmistrz ustalił natomiast, że wnioskodawczyni od 30 października 2007 r. do 30 czerwca 2009 r. przebywała w [...]. Burmistrz dodał, że art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54 poz. 310 ze zm.; dalej: "ustawa") przewiduje dopuszczenie dowodu zeznań świadków, lecz dowód ten może być przeprowadzony przed organem orzekającym w sprawie, a nie przed organem gminy właściwym do wydania zaświadczenia. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że sprawdził również księgi podatkowe, nakazy płatnicze, karty gospodarstw rolnych dotyczące ubezpieczenia społecznego i osobowego rolników, karty nieruchomości, a także ewidencję gruntów i budynków na terenie Gminy za okres wskazany we wniosku. Stwierdził, że posiadana dokumentacja nie zawiera wystarczających informacji potwierdzających pracę skarżącej w gospodarstwie rolnym. W złożonym zażaleniu wnioskodawczyni zarzuciła, że Burmistrz nie wezwał jej i świadków do osobistego stawiennictwa w celu potwierdzenia lat pracy w gospodarstwie rolnym. Wywiodła z art. 3 ust. 3 ustawy, że na Burmistrzu ciążył obowiązek przeprowadzenia dowodu z zeznań co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w czasie wskazanym we wniosku na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Skarżąca zaznaczyła też, że wnioskowała o wyłączenie okresu, gdy przebywała w [...]. Stwierdziła, że była domownikiem swojego ojca, prowadzącego gospodarstwo rolne, w okresie który wskazała we wniosku. Dodała, że w takich sprawach w sąsiednich gminach dopuszcza się zeznania świadków podpisane w obecności Burmistrza lub sekretarza gminy. Postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium") utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") organ administracji publicznej nie może co do zasady uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu czy rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Podkreśliło też, że zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Stwierdziło, że wynikającym z art. 218 § 2 k.p.a. obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez organ ewidencji ludności, rejestrów i innych danych, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącej. Kolegium zaznaczyło, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę posiadane rejestry i ewidencje tj.: rejestr mieszkańców, księgi podatkowe, nakazy płatnicze, ewidencję wojskową, dokumentację ubezpieczenia społecznego i osobowego rolników, odpisy aktów własności, postanowienia sądów i umowy cywilnoprawne. Dane wynikające z tych zbiorów nie potwierdziły wykonywania przez wnioskodawczynię pracy w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie w charakterze domownika. Kolegium dodało, że Burmistrz wykazał również, że nie był prowadzony rejestr osób pracujących w gospodarstwach rolnych na terenie gminy. Kolegium wywiodło, że z art. 3 ust. 3 ustawy nie wynika, że możliwe jest wydanie zaświadczenia na podstawie zeznań świadków (oświadczenia wskazanej przez stronę osoby). Przepis ten umożliwia jedynie stronie, w sytuacji gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy w gospodarstwie, przy czym zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy. Dodało, że nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania dowodów mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy bowiem wykładać w sposób zawężający. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy w związku z art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a., gdyż mimo wystąpienia przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia, Burmistrz odmówił jego wydania i nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Stwierdziła, że rażąco naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż Burmistrz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a nadto dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej, oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego. W ocenie skarżącej, utrzymując w mocy postanowienie z 13 października 2023 r. i nie nakazując naprawienia popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień, Kolegium nie stało na straży praworządności, nie wyjaśniło dokładnie stanu faktycznego i nie załatwiło sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonych postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Przypomnieć należy, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, a nie indywidualnym aktem administracyjnym. Przy czym, niezależnie od uregulowanych w k.p.a. zasad dotyczących wydawania zaświadczeń, należy także uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 ustawy, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi m. in. przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Ponadto jeżeli organ, o którym mowa ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy). Wbrew zarzutom skarżącej, Burmistrz w sposób szczegółowy zbadał, czy w pozostających w jego dyspozycji rejestrach znajdują się dane potwierdzające pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym ojca w charakterze domownika we wskazanym przez nią okresie. Na podstawie własnych danych (rejestr mieszkańców, księgi podatkowe, nakazy płatnicze, ewidencja wojskowa, karty gospodarstw rolnych dotyczące ubezpieczenia społecznego i osobowego rolników dostępna w Urzędzie Miasta, karty nieruchomości, odpisy aktów własności, postanowienia sądów, umowy cywilnoprawne) i informacji od Starosty ustalił, że ojciec skarżącej od 16 kwietnia 1981 r. prowadzi gospodarstwo rolne [...]. Skarżąca była zameldowana w miejscowości [...] (adres ww. gospodarstwa rolnego) od 12 września 1996 r. do 17 marca 2014 r., przy czym od 30 października 2007 r. do 30 czerwca 2009 r. była zameldowana na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące [...]. W okresie wskazanym we wniosku skarżąca nie figurowała w rejestrach podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego na terenie miasta i gminy. Burmistrz wyjaśnił również, że nie dysponuje danymi, które w latach 1977-1982 służyły do naliczania obowiązkowych składek: PZU, Funduszu Emerytalnego Rolników i w okresie 1982-1991 dla osób utrzymujących się tylko z rolnictwa również Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Rolników. Wyjaśnił, że karty gospodarstw i karty nieruchomości obecnie służą tylko do naliczenia wszystkich zobowiązań rolników realizowanych przez organ gminy, zaś od daty powstania Kas Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników, to jest od 1991 r., obowiązek naliczania, poboru i ewidencjonowania składek ubezpieczenia społecznego rolników przeszedł na KRUS, w wyniku czego w 1993 r. przekazał karty FER i FUSR z kart gospodarstw temu organowi. Dysponowanie danymi dotyczącymi wyłącznie prowadzenia gospodarstwa rolnego przez ojca skarżącej i zameldowania jej w lokalu znajdującym się na terenie tego gospodarstwa nie pozwalało na stwierdzenie, że skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym, to zaś uniemożliwiło wydanie żądanego zaświadczenia. Wbrew stanowisku skarżącej na organie pierwszej instancji nie ciążył obowiązek poszukiwania danych potwierdzających jej stałą pracę w gospodarstwie rolnym ojca. Obowiązek taki nie wynika ani z przepisów k.p.a., ani z przepisów ustawy. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma uproszczony charakter. Powoduje to, że organ administracji nie stosuje w nim zasady uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., to jest dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy wyjaśnienia, czy te dane odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. np. wyroki NSA z 9.02.2018 r. I OSK 813/16, z 22 stycznia 2018 r. II OSK 1403/17, z 20 grudnia 2017 r. I OSK 602/17; wszystkie przywołane orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" nie oznacza bowiem, że postępowanie takie ma prowadzić do stworzenia podstawy faktycznej lub prawnej do wydania zaświadczenia. W konsekwencji niedopuszczalne jest gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, który miałby służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżąca, gdyż treść zaświadczenia powinna opierać na już posiadanych przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach danych. Powtórzyć należy za organem odwoławczym, że zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA z: 28.08.2013 r. I OSK 605/12, 15.01.2014 r. I OSK 1518/12; 19.02.2015 r. I OSK 1773/13, 21.03.2017 r. I OSK 1414/1). Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organów obu instancji, że art. 3 ust. 3 ustawy dopuszcza inny sposób wykazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, w sytuacji gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie, lecz wbrew stanowisku skarżącej, nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Tym samym nie narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. brak przeprowadzenia przez Burmistrza dowodu z zeznań świadków – osób, które podpisały przedłożone przez skarżącą oświadczenia, w tym także w celu weryfikacji prawdziwości ich pisemnych oświadczeń. Udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie tego dowodu wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19.02.2015 r. I OSK 1773/13). Dodać należy, że przedłożone przez skarżącą pisemne oświadczenia świadków nie są dowodami wynikającymi z prowadzonej przez organ wydający zaświadczenie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, które wyliczone zostały w art. 218 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.