II SA/Ol 217/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta S., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie wydaniq decyzji - dalej jako: P.b.), po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego w dniu 29 listopada 2018r. przez "[...]" w P. (dalej jako: Spółka lub skarżąca), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego z pomieszczeniem selektywnej zbiórki odpadów na dz. nr "[...]" w obr. "[...]", m. S. W uzasadnieniu podano, że na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalono, że zamiarem inwestora jest budowa budynku przeznaczonego do przechowywania narzędzi i pojemników na śmieci, przeznaczonego do obsługi stacji paliw. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zatem budowy budynku, który w świetle definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji – dalej jako: rozporządzenie z 2002r.) nie może zostać uznany za budynek gospodarczy czyli obiekt służący mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Organ stwierdził zatem, że budowa budynku objętego przedmiotowym zgłoszeniem nie korzysta ze zwolnienia zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. i wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 P.b. Od decyzji tej odwołała się Spółka podnosząc, że przytoczona przez organ definicja budynku gospodarczego, zwarta w rozporządzeniu z 2002r., ma zastosowanie tylko do postanowień tego aktu i na tej podstawie nie można wprowadzać zakazów niewynikających wprost z przepisów prawa. W ocenie Spółki nie ma podstaw do wyprowadzania z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. ograniczenia, które nie zostało w nim wprost przewidziane. Podniesiono, że interpretacja przepisów przyjęta przez organ prowadzi do niczym nieuzasadnionej nierówności uprawnień inwestorów przy realizacji budynków gospodarczych, gdyż budowa budynku gospodarczego na terenie stacji paliw wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, a budowa takiego samego budynku na działce sąsiedniej, na której uprzednio zrealizowano już np. budynek mieszkalny, byłaby możliwa po uprzednim dokonaniu zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego. Podniesiono, że przedmiotowy budynek będzie służył do przechowywania narzędzi porządkowych, łopat do odśnieżania, mioteł, kosiarki, odśnieżarki, pustych palet zwrotnych, sezonowych tablic reklamowych itp, oraz pojemników na śmieci do selektywnej zbiórki odpadów. Zgodnie zatem z pełnioną funkcją na terenie stacji paliw, jak i powszechnie przyjętym nazewnictwem, jest to budynek gospodarczy. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w art. 29 P.b. wyliczono enumeratywnie przypadki, w jakich inwestor jest zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto art. 7 ust. 1 P.b. w nawiązaniu do art. 5 ust. 1-2b P.b. reguluje, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Stosownie do powołanych przepisów w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowane (Dz.U. z 2014r. poz. 1853 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 2005r.). W § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2005r. zdefiniowano pojęcie stacji paliw płynnych jako obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić m.in. inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Zatem projektowany budynek gospodarczy z pomieszczeniem selektywnej zbiórki odpadów jest częścią obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw płynnych (pomieszczenie pomocnicze) i nie można traktować go jako budynku gospodarczego. Natomiast definicja budynku gospodarczego zawarta w rozporządzeniu z 2002r. dotyczy przede wszystkim budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Wskazano, że art. 29 P.b. zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku zyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie ma zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 P.b. Jest to przepis zawierający wyjątki od zasady ogólnej i w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Podniesiono, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki, a przedmiotem zgłoszenia do organu jest zamiar budowy budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,14 x 3,40 m (pow. zabudowy 31,10 m2) z instalacją elektryczną. Podniesiono, że kategoria obiektu gospodarczego, który został zdefiniowany w § 3 pkt 8 rozporządzenia z 2002r., została oparta o pełnioną przezeń funkcję gospodarczą. Do kwalifikacji obiektu jako gospodarczego funkcja ta winna być dominująca i podstawowa. Podano, że inwestor planuje w projektowanym budynku gospodarczym przechowywać narzędzia porządkowe, łopaty do odśnieżania, miotły, kosiarki, odśnieżarkę, pojemniki na piasek oraz inny sprzęt porządkowy, oraz plastikowe pojemniki z pokrywami do selektywnej zbiórki odpadów. Budynek przeznaczony do magazynowania takich rzeczy pełni funkcję gospodarczą, służącą osobom pracującym na zlokalizowanej na tej samej działce stacji paliw. Zatem zdaniem skarżącej okoliczność, że zgłoszony budynek gospodarczy nie służy mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, lecz pracownikom stacji paliw, nie pozbawia go charakteru gospodarczego. Również parametry przedmiotowego obiektu odpowiadają parametrom wskazanym w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. W związku z tym zaskarżona decyzja narusza cytowane w skardze przepisy, gdyż na wykonanie przedmiotowego budynku gospodarczego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jedynie zatem w określonych w tych przepisach przypadkach budowa lub wykonywanie robot budowlanych może zostać zrealizowana na podstawie dokonanego zgłoszenia, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 P.b. w terminie określonym w art. 30 ust. 5 P.b. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ zgłosił sprzeciw uznając, ze planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem skarżąca twierdzi, że planowane roboty budowlane polegają na budowie budynku gospodarczego, który z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymaga jedynie dokonania zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Wskazać zatem należy, że art. 29 P.b. zawiera zamknięty katalog inwestycji oraz robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Słusznie przy tym podnosi skarżący, że przepis ten – jako zawierający wyjątek od zasady – nie może być interpretowany rozszerzająco. Zwrócić zatem należy uwagę na fakt, że odczytywanie powołanego przepisu musi być dokonywane w kontekście całościowym i systemowym. W związku z tym, zdaniem Sądu, art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., stanowiący że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, odnosi się wyłącznie do budynków gospodarczych związanych z zabudową mieszkaniową lub zagrodową. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że w powołanym art. 29 P.b. ustawodawca przewidział zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowy różnego rodzaju budynków gospodarczych, w tym np. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.), gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa (art. 29 ust. 1 pkt 13 Pb.), czy też parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2, służących jako zaplecze do bieżącego utrzymania linii kolejowych, położonych na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b.), które także pełnią funkcję budynków gospodarczych. Zatem mając na uwadze zasadę racjonalnego ustawodawcy stwierdzić należy, że w powołanym przepisie ustawodawca przewidział zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla budynków gospodarczych, ale wyłącznie związanych z określoną zabudową. W związku z tym zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. dotyczy wyłącznie budynków gospodarczych związanych z zabudową mieszkaniową, skoro mowa jest tu także o przydomowych wiatach, gankach czy oranżeriach. Natomiast definicja budynku gospodarczego, zawarta w rozporządzeniu z 2002r., stanowi uściślenie pojęcia ustawowego. Skoro zatem zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia z 2002r. budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, to budowa tylko takiego budynku gospodarczego korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Ponadto podkreślić należy, że skoro planowany obiekt ma być usytuowany na terenie stacji paliw płynnych i ma służyć do obsługi tej stacji, na co wskazuje sam skarżący, to pierwszeństwo mają przepisy rozporządzenia z 2005r. W § 1 pkt 2 tego rozporządzenia wyraźnie zaś wskazano, że stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić nie tylko budynek oraz podziemne lub nadziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, gazu płynnego, czy też instalacje technologiczne itp., ale także inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Zatem Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że planowany obiekt jest pomieszczeniem pomocniczym w rozumieniu powołanego rozporządzenia z 2005r. Jako taki stanowi zatem część stacji paliw, a nie samodzielny obiekt budowlany i w związku z tym jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że rozrządzenie z 2005r. zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 1 i 2 P.b., zgodnie z którym poszczególni ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, które ustawodawca zakwalifikował jako przepisy techniczno-budowlane. Niewątpliwe zatem przepisy te mają zastosowanie także przy ocenie dopuszczalności realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że słuszne jest stanowisko organu, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, a zatem zaskarżona decyzja o wniesieniu sprzeciwu nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.