II SA/Ol 218/20

Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 23 lutego 2012 r., nr XIX/125/2012 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z parkingów i miejsc postojowych, sposobu pobierania opłat oraz powierzenia Burmistrzowi Reszla uprawnienia do stanowienia o ich wysokości 1. stwierdza nieważność § 3 ust 7 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. Rada Miejska w Reszlu w dniu 23 lutego 2012 r. podjęła uchwałę Nr XIX/125/2012 w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingów i miejsc postojowych, sposobu pobierania opłat oraz powierzenia Burmistrzowi Reszla (dalej jako: Burmistrz) uprawnienia do stanowienia o ich wysokości. W podstawie prawnej uchwały powołano się na art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, dalej jako: u.g.k.) Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Kętrzynie, zaskarżając jej § 3 ust. 11. Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale, że została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13b ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wniesienia skargi - Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej jako: u.d.p.) poprzez określenie w § 3 ust. 11 upoważnienia Burmistrza do ustalania wysokości opłat za korzystanie z parkingu i miejsc parkingowych, co stanowi wyraźne przekroczenie kompetencji Burmistrza jako organu wykonawczego rady gminy, do którego zadań należy m.in. wykonywanie uchwał Rady, a nie ustalanie wysokości opłat ustanowionych przez Radę. W świetle powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Rada powinna wskazać jako podstawę przyjętego aktu prawa miejscowego również art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., który uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym przepis ten uprawnia wyłącznie radę gminy do podejmowania uchwał w zakresie opłat, w tym także opłat parkingowych za korzystanie z parkingów i miejsc postojowych położonych na obszarze danej gminy, a pod pojęciem "podejmowania uchwał w zakresie opłat" należy rozumieć nie tylko uprawnienie do wprowadzenia opłaty określonego rodzaju, ale też kompetencję do określenia wysokości tej opłaty. Jednocześnie z treści art. 30 i art. 31 u.s.g. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy nie posiada kompetencji do ustalania wysokości opłat uchwalonych przez radę gminy. W ocenie strony skarżącej wskazane uchybienie nie może być uzasadniane przekazaniem na rzecz organu wykonawczego części kompetencji, wynikającym z przyjętej przez Radę uchwały, gdyż Rada nie może skutecznie scedować uprawnienia do ustalenia wysokości ustalonej przez nią opłaty na rzecz organu wykonawczego. Ponadto wskazano, że kwestionowany zapis uchwały narusza również art. 13b ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym wysokość opłaty ustala rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.p. Nieruchomości stanowiące własność gminy, na których zlokalizowane są parkingi i miejsca postojowe objęte regulacją zaskarżonego aktu, nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu art. 1 i 2 u.d.p., co wyraźnie wynika z § 1 ust. 1 uchwały. W konsekwencji do zlokalizowanych na tych nieruchomościach parkingów nie znajdą zastosowania przepisy regulujące tzw. strefy płatnego parkowania, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b u.d.p. Podkreślono, że przedmiotowa uchwała dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym i realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej, która to materia została uregulowana m.in. w przepisach u.g.k. Wykorzystywanie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami stanowi realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej, zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może powierzyć organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu prawo do ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 2 u.g.k. W związku z tym rozważania skarżącego w zakresie kompetencji wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 30 i art. 31 u.s.g. oraz art. 13b ust. 4 u.d.p. nie mają zastosowania w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 16 lipca 2020 r. Prokurator podtrzymał skargę w całości, ale wniósł także o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 7 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna tylko częściowo. Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingów i miejsc postojowych, sposobu pobierania opłat oraz powierzenia Burmistrzowi uprawnienia do stanowienia o ich wysokości. Przy czym zarówno z jej treści, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że dotyczy ona parkingów i miejsc postojowych znajdujących się na nieruchomościach należących do gminy, a nie na terenach dróg publicznych. W związku z tym podstawą do podjęcia zaskrzonej uchwały nie były przepisy u.d.p., na które powołuje się skarżący, lecz przepisy u.g.k. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wykorzystywanie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami stanowi realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 czerwca 2011 r., sygn. II S/Wr 245/11, wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2014 r., sygn. II SA/Gl 800/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 226/18). W literaturze i orzecznictwie dominuje zaś pogląd, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1901/13). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 u.g.k. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może powierzyć organowi wykonawczemu tej jednostki uprawnienie do ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zatem niezasadny jest zarzut skarżącego, że wprowadzając kwestionowany zapis § 3 ust. 11, upoważniający Burmistrza do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z parkingu i miejsc parkingowych, Rada przekroczyła delegację ustawową. W tym zakresie skarga okazała się niezasadna i dlatego należało ją oddalić. Natomiast słusznie podniósł skarżący na rozprawie przed tut. Sądem, że wprowadzenie w § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały zapisu odnośnie do pobierania opłaty podwyższonej w wysokości 200% opłaty podstawowej w przypadku niewniesienia opłaty za parkowanie, został wprowadzany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. lub też art. 4 ust. 2 u.g.k. mogą stanowić podstawę prawną do określenia przez Radę lub Burmistrza opłat za korzystanie z parkingów i miejsc postojowych znajdujących się nieruchomościach stanowiących własność gminy, ale brak jest podstaw, aby z tego unormowania wyprowadzać upoważnienie organu stanowiącego gminy do ustalania opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu bez wniesienia opłaty parkingowej. Jak wskazano w wyroku WSA w Łodzi z 14 stycznia 2020r. (sygn. akt III SA/Łd 924/19) nie można pomijać wspólnej cechy charakteryzującej zarówno "opłatę dodatkową" w rozumieniu art. 13f ust. 1 u.d.p., jak i przewidzianą w uchwale. W obu przypadkach "opłaty dodatkowe" nie stanowią formy odpłatności za korzystanie z miejsca parkowania pojazdu, lecz - wbrew słownikowemu rozumieniu "opłaty" jako "określona kwota pieniężna wypłacana za pewne świadczenia, czynności, usługi, za prawo do czegoś itp." (Słownik języka polskiego pod red. prof. dr Mieczysław Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1988, wydanie piąte, s. 529) - spełniają w istocie funkcję represyjną, mając cechy kary pieniężnej mieszczącej się w zakresie odpowiedzialności administracyjnej. Zatem, skoro upoważnienie rady gminy (miasta) do określenia "wysokości opłaty dodatkowej" za nieuiszczenie opłaty należnej za "parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania" wynika wprost z art. 13f ust. 1 u.d.p., to analogicznych kompetencji organu stanowiącego gminy nie sposób upatrywać w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 563/12). Mimo, iż art. 4 u.g.k. posługuje się pojęciem opłaty, nie wydaje się uprawnione wyprowadzanie z tego przepisu wniosku, iż opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Upoważnienia rady gminy do określenia tak rozumianej "opłaty dodatkowej" nie można również domniemywać, czy też wywodzić z kompetencji do określenia opłat za korzystanie z parkingu. Nie można zapominać, że ustanowienie odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa należy do materii ustawowej. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem sięgnąć po taki instrument wtedy i tylko wtedy, gdy ustawodawca wprost upoważni je (bez posługiwania się przez organy domniemaniem kompetencji) do wprowadzania unormowań o charakterze represyjnym (jak np. w art. 13f u.d.p.). Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały z powodu przekroczenia przez Radę upoważnienia ustawowego. Przy czym wyjaśnić należy, że wprawdzie w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, ale nie dotyczy to aktów prawa miejscowego. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego, ale skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd że regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). W tym stanie sprawy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.