II SA/Ol 218/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy S. na lata 2021-2025 oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 stycznia 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") stwierdził nieważność uchwały Nr XIX/220/2020 Rady Miejskiej w Suszu (dalej: "Rada Miejska") z 3 grudnia 2020 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Susz na lata 2021-2025. W § 12 uchwały Rada Miejska postanowiła, że "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.". Wojewoda ocenił ten zapis jako wadliwy, podnosząc, że nie uzależnia wejścia w życie uchwały od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Zauważył, że stwierdzenie, że uchwała podlega ogłoszeniu i następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., bez względu na to czy zostanie opublikowany, czy też nie. Wojewoda stwierdził, że określenie wejścia w życie przedmiotowej uchwały w zakwestionowany sposób nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego i wprowadza w błąd adresatów norm prawnych co do kwalifikacji aktu prawnego, jako źródła prawa. Ocenił, że określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, zatem koniecznym stało się stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W złożonej skardze Rada Miejska w Suszu wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła ponadto o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Rada Miejska zarzuciła ww. rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, z późn. zm.), dalej: "ustawa". Stwierdziła, że w § 12 wejście w życie zaskarżonej uchwały zostało uzależnione od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zauważyła, że po przesłaniu uchwały do organu nadzoru miało nastąpić jej opublikowanie, następnie zaś trwałby okres vacatio legis od daty opublikowania do 1 stycznia 2021 r., kiedy to uchwała weszłaby w życie. Podkreśliła, że okres od dokonania koniecznych czynności w celu opublikowania do dnia wejścia w życie byłby dłuższy niż ustawowo wymagane czternaście dni. Rada Miejska dodała, że tożsame jest sformułowanie "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r." z zapisem "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2021 r.". Dodała, że przykładowe postanowienia o wejściu w życie ustawy zawiera § 45 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który dopuszcza sformułowanie "wchodzi w życie z dniem ...". Rada Miejska stwierdziła, że uchwała nie wprowadza w błąd adresatów co do rzeczywistej daty wejścia jej w życie. Posłużenie się datą dzienną wejścia w życie, jest jasne. Przepis § 12 nie jest też wewnętrznie sprzeczny, gdyż wskazanie miejsca publikacji, a następnie wskazanie na datę wejścia w życie, nie powoduje sprzeczności. Rada Miejska dodała, że rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność uchwały w całości, chociaż zastrzeżenia dotyczyły wyłącznie § 12. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz Wojewody od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewoda stwierdził, że przepis o wejściu w życie danego aktu normatywnego ma szczególny charakter, gdyż zawiera normę, na podstawie której określony jest początek obowiązywania aktu prawnego. Niejasne lub nieprecyzyjne sformułowanie przepisu określającego moment, począwszy od którego dana norma staje się elementem systemu prawa, a tym samym źródłem praw i obowiązków podmiotów, do których jest kierowana, rodzi niepewność adresatów co do daty powstania praw lub obowiązków wynikających z podjętego aktu. Z uwagi na skutki, jakie może wywoływać uchwała, moment uzyskania przez nią mocy obowiązującej nie może być domniemywany. Uchwała, której nieważność stwierdza zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jest aktem prawa miejscowego, które adresowane jest do każdego mieszkańca gminy, znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Zatem warunkiem jej wejścia w życie musi być jej ogłoszenie w odpowiednim dzienniku promulgacyjnym, a data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości czy wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wojewoda zauważył, że uregulowanie w zaskarżanej uchwale, że podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., nie warunkuje wejścia w życie tego aktu od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stwierdzenie, że uchwała podlega ogłoszeniu i następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., bez względu na to, czy zostanie opublikowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.". Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie na art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W judykaturze przyjęto, że istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, oznacza brak zgodności lub wyraźną sprzeczność z określonymi przepisami prawa i sprzeczność ta wynika wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 796/90). Przy czym sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Jednocześnie wskazuje się, że stanowiska tego nie można rozumieć nazbyt dosłownie, gdyż pozbawiłoby to organ nadzoru możliwości dokonywania wykładni obowiązujących powszechnie norm, a stosowanie art. 91 u.s.g. ograniczałoby się do przypadków najbardziej ewidentnego naruszenia prawa, kiedy to treść uchwały jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2013 r., s. 914). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji organu nadzoru wyznaczonej przez art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W sprawie jest bezsporne, że uchwała Nr XIX/220/2020 Rady Miejskiej w Suszu z 3 grudnia 2020 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Susz na lata 2021-2025, jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.). Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 88 zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). dalej; "u.o.a.n.". Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie natomiast do ust. 2 tego artykułu w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z treści cytowanych przepisów wynika, że co do zasady, uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewody, że § 12 uchwały, zgodnie z którym "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.", narusza w sposób istotny ww. przepisy prawa. Oznacza bowiem, że bez względu na to, czy uchwała zostanie opublikowana, czy też nie, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Z cyt. przepisów wynika zaś wprost, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Zasadnie również zarzucono, że treść § 12 uchwały jest wewnętrznie sprzeczna i w konsekwencji budzi uzasadnione wątpliwości co do daty wejścia w życie uchwały. Skoro w § 12 uchwały zapisano, że uchwała podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, a w konsekwencji tego - na mocy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. - wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., to nie wiadomo, od jakiej daty uchwała obowiązuje. Adresat, który odczytuje taką normę nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty dziennej czy też po upływie vacatio legis. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może natomiast budzić wątpliwości ani wprowadzać w błąd, gdyż godzi to w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W wyroku z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań". Z uwagi na sformułowanie kwestionowanego przepisu nie można uznać, że intencją Rady Miejskiej było określenie dłuższego terminu vacatio legis uchwały, co dopuszcza art. 4 ust. 1 u.o.a.n., bądź też określenie daty wejścia uchwały w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, na mocy art. 4 ust. 2 u.o.a.n. Sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne zawiera § 45 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 263), w którym wyliczono standardowe wzory przepisu o wejściu w życie. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, zatem przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. W § 12 uchwały nie zastosowano się do ww. przepisów. Nie można uwzględnić argumentacji Rady Miejskiej, że z uwagi na datę podjęcia i przesłania organowi nadzoru przedmiotowej uchwały, było możliwe jej opublikowanie w takim dniu, aby zachowane zostało odpowiednie vacatio legis. Legalność uchwalonego przepisu prawa miejscowego nie może być uzależniana od przewidywanych terminów podjęcia działań przez organu nadzoru. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.