II SA/Ol 22/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata P.J. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że na wniosek M. W. z dnia 20 maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku garażowo-gospodarczego na działce nr "[...]" w "[...]". Decyzją z dnia "[...]", w wyniku kolejnego postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie domniemanej samowolnej budowy budynku gospodarczego w "[...]". Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, decyzją z dnia "[...]" udzielił na rzecz właścicieli W. i S. W. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24 m kw., położonego w "[...]" przy ulicy A na działce o nr "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Organ wskazał w uzasadnieniu, że przeprowadzone czynności kontrolnej zeznania świadków pozwoliły ustalić, że w latach 1960-70 na działce nr "[...]" inwestorzy W. i S. W. wybudowali systemem gospodarczym budynek gospodarczy drewniany. Do obiektu tego w latach 80 – tych dobudowano skład na opał. Organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, iż budowę budynku wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami, p. W. zaś oświadczyli podczas pierwszej kontroli przedmiotowego budynku, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym organ skonkludował, że obiekt ten został wykonany w sposób niezgodny z obowiązującymi w czasie jego budowy przepisami, w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008r. (sygn. II SA/Wr 626/07), że samo stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza sytuację niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla działki sąsiedniej. Samo bowiem tylko pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia bez udowodnienia przez organ cech niedopuszczalności pogorszenia tych warunków nie daje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu samowolnie wzniesionego. Dla zastosowania natomiast art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. niezbędne jest wykazanie wystąpienia równocześnie dwóch przesłanek, a mianowicie po pierwsze należy ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia, po drugie niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach faktycznych organ upatruje pogorszenia. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z inwentaryzacją techniczno-budowlaną wraz z orzeczeniem o stanie technicznym budynku gospodarczego, wykonano wszystkie zalecenia odnośnie przedmiotowego budynku i stwierdzono, że może on być bezpiecznie użytkowany. Organ I instancji zaznaczył również, że nakazanie inwestorom w myśl art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, byłoby sprzeczne z ustaleniami przepisów technicznych obowiązujących obecnie. Zgodnie bowiem z § 273 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W. działając przez swojego pełnomocnika. W odwołaniu podniesiono, że bezspornym jest, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Dalej odwołująca się wskazała, że organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez nią kluczowych kwestii, takich jak to, że sporny budynek stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia ze względu na zagrożenie pożarowe związane z jego lokalizacją. Nadto podniesiono okoliczność braku odpowiedniego wjazdu na przedmiotową nieruchomość, co w sposób istotny powoduje pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Ponadto lokalizacja budynku sprzeciwia się zarówno poprzednim, jak i obecnie obowiązującym przepisom. W odwołaniu podkreślono również niejednolitość orzecznictwa sądowego w zakresie samowoli budowlanej, wskazując jednocześnie, że organ przytoczył orzeczenia traktujące tą kwestię liberalnie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że skoro organ I instancji wykluczył istnienie przesłanek wynikających z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., to wobec inwestora winna zostać wydana decyzja nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek ten wynika z art. 40 ustawy. Natomiast jeśli w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zostanie stwierdzone, że obiekt budowlany został wykonany w taki sposób, że nie są konieczne żadne zmiany lub przeróbki to wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy jest zbędne, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie na inwestora właśnie takich obowiązków. Legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995r. nastąpi z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z 1974r. Prawo budowlane. Organ II instancji zaznaczył także, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji powinien jednoznacznie wykazać czy w prowadzonej sprawie zachodzą czy też nie przesłanki wynikające z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Następnie stwierdzając jednoznacznie zdatność do użytku wykonanego obiektu winien wydać decyzję w oparciu o art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Skargę na powyższą decyzję wywiodła M. W. działając poprzez pełnomocnika i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez nieuzasadnione okolicznościami przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w II instancji. Wskazano, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie obliguje nawet organu I instancji do jakichkolwiek czynności wyjaśniających, a jedynie domaga się od niego zajęcia jasnego stanowiska w kwestii istnienia w sprawie przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Według strony skarżącej organ odwoławczy miał pełne dane aby takiej oceny dokonać samodzielnie. W toku licznych postępowań precyzyjnie ustalono bowiem stan sprawy i zebrane wiele dowodów, sam fakt zaś wybudowania przedmiotowego budynku w warunkach samowoli budowlanej jest bezsporny. W skardze zarzucono, że organy obu instancji nie odniosły się do wielu zarzutów strony skarżącej przedstawianych jeszcze na etapie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadnym jest przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z nie budzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wynika, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 618, 619, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87). Równocześnie w literaturze przedmiotu, jak również orzecznictwie podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale naruszono w nim w sposób rażący przepisy procesowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 626). Na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podniósł, że skoro w sprawie organ I instancji wykluczył istnienie przesłanek wynikających z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., to wobec inwestora winna zostać wydana decyzja nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek ten wynika z art. 40 ww. ustawy. Natomiast jeśli obiekt budowlany został wykonany w taki sposób, że nie są konieczne żadne zmiany lub przeróbki to wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy jest zbędne, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie na inwestora właśnie takich obowiązków. Legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995r. nastąpi z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z 1974r. Prawo budowlane. Organ II instancji zaznaczył także, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji powinien jednoznacznie wykazać czy w prowadzonej sprawie zachodzą czy też nie przesłanki wynikające z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Następnie stwierdzając jednoznacznie zdatność do użytku wykonanego obiektu, winien wydać decyzję w oparciu o art. 42 ustawy prawo budowlane z 1974r. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie był władny uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji jako organ zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy musi dokonać własnej jej oceny prawnej. Dlatego też organ odwoławczy jako organ merytoryczny może – jeśli to konieczne – przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające co do meritum sprawy i dopiero po tym dokonać właściwego rozstrzygnięcia. Tak więc na gruncie przedmiotowej sprawy to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ocenić czy wobec inwestora winna zostać wydana decyzja nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem, czy też – w przypadku jeśli obiekt budowlany został wykonany w taki sposób, że nie są konieczne żadne zmiany lub przeróbki, wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest zbędne. To również rolą organu odwoławczego jest zweryfikowanie czy w prowadzonej sprawie zachodzą czy też nie przesłanki wynikające z art. 37 ww. ustawy i w dalszej kolejności ostateczne zbadanie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Organ nie może bez żadnego uzasadnienia przerzucać tego obowiązku na rzecz organu I instancji, uchylając się tym samym od merytorycznego rozpoznania sprawy, co przecież pośrednio godzi w uprawnienie stron do rozpatrzenia sprawy w toku obydwu instancji. Reasumując, jeszcze raz trzeba podkreślić, co najistotniejsze, że organ II instancji zobligowany jest do dokonania samodzielnej oceny prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej i merytorycznego rozpoznanie sprawy. Jeśliby zaś organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający, to powinien sam przeprowadzić niezbędne postępowanie w określonym zakresie. Należy przy tym zaznaczyć, że organ odwoławczy oczywiście mógłby uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale jedynie wtedy gdy spełnione zostałyby przesłanki z art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wówczas jednak organ odwoławczy powinien wskazać organowi I instancji dlaczego uchyla jego rozstrzygnięcie oraz określić zakres czynności wyjaśniających, których podjęcie będzie niezbędne w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w I instancji. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w pełnym zakresie. Wskazał jedynie na przepisy prawne, które mają mieć zastosowanie w sprawie, dokonując jednocześnie ich wykładni. Takie zaś zalecenia co do zastosowania określonych regulacji prawnych w żaden sposób nie wyczerpują przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Niezrozumiałym jest dlaczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał subsumcji wskazywanych przez siebie i mających zastosowanie w sprawie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Nadto trzeba wskazać, że na tym etapie w sytuacji wystąpienia znaczących uchybień formalnych w orzeczeniu organu odwoławczego nie jest możliwa ocena merytoryczna Sądu co do zasadności rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji. Będzie to ewentualnie możliwe dopiero po wydaniu właściwego pod względem formalnym rozstrzygnięcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc po wyczerpaniu toku instancji w niniejszej sprawie. Organ rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 na podstawie art. 200 p.p.s.a. W przedmiocie przyznania pełnomocnikowi uczestników postępowania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej im z urzędu, Sąd orzekł w pkt 4 w oparciu o treść art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).