II SA/Ol 220/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku 1 Sygn. akt II SA/Ol 220/08 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 6 listopada 2007r. A.B. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. We wniosku wskazał m.in., iż zajmuje mieszkanie służbowe będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Decyzją "[...]" Komendant Powiatowy Policji odmówił A.B. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że lokal który zajmuje zainteresowany został przydzielony decyzją administracyjną w związku z tym brak jest podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. A.B. otrzymał bowiem w 2002r. przydział lokalu zgodny z ówczesnymi normami zaludnienia. Fakt, iż lokal przestał spełniać normy zaludnienia z uwagi na powiększenie się rodziny nie przekreśla natomiast prawa do otrzymania lokalu odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. A.B. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji podnosząc, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji lokal mieszkalny przysługujący policjantowi w służbie stałej spełniać musi pewne warunki, tj. m.in. odpowiadać normom zaludnienia z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Lokal, który zajmuje odwołujący się posiada 26 m2 powierzchni mieszkalnej, co obecnie nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia, które powinny wynosić od 28 do 40 m2 i w związku z tym ma prawo ubiegać się o pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Decyzją "[...]" Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż stosownie do treści art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. 2007, Nr 43, póz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień. Zastępczą formą realizacji wskazanego uprawnienia jest możliwość przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 94 cytowanej ustawy. Prawo do lokalu mieszkalnego, jak i pomocy finansowej na jego uzyskanie przysługuje policjantowi w służbie stałej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Sygn. akt II SA/Ol 220/08 2 Z załączonych w sprawie dokumentów wynika, że A.B. decyzją "[...]" Komendanta Powiatowego Policji otrzymał przydział lokalu mieszkalnego "[...]" zgodnie z przysługującymi ówcześnie normami zaludnienia. Podsumowując pomoc finansowa jako zastępcza forma realizacji wskazanego uprawnienia może zostać udzielona jedynie w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. A.B. złożył skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Skarżący wskazał, iż jest policjantem od "[.....]" sierpnia 1997 roku i od początku służby pracuję w Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji. W dniu "[...]" na podstawie decyzji nr "[...]" o przydziale lokalu mieszkalnego otrzymał mieszkanie służbowe o powierzchni mieszkalnej 26 m2, które jest zlokalizowane w "[...]" (około 15 kilometrów od miejsca pełnienia służby). Od tego czasu wynajmuje to mieszkanie na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W lokalu zamieszkuje wraz z żoną i dziećmi. Z chwilą urodzenia się drugiego dziecka ("[...]" września 2006r.), wynajmowane mieszkanie nie zaspokaja już potrzeb mieszkaniowych rodziny skarżącego. Posiadając wiedzę, że Komenda Powiatowa Policji nie posiada większego lokalu mieszkalnego, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny, skarżący podjął decyzję o budowie własnego domu w "[...]" (miejscowości, w której na co dzień pełni służbę). W związku z powyższym zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W złożonym wniosku zobligował się równocześnie do opuszczenia zajmowanego mieszkania i oddania go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji, z chwilą otrzymania pomocy finansowej i zamieszkania w nowym domu. Skarżący argumentował, iż uprawnienia do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego określone w art. 94 ustawy o Policji nie mogą być oceniane w oderwaniu od treści pozostałych przepisów rozdziału 8 ustawy, a w szczególności art. 88 i 95 ustawy o Policji. W art. 88 bowiem ustawodawca określił generalną zasadę, że policjantowi w służbie stałej przysługuje lokal mieszkalny w miejscowości, w której policjant pełni służę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Z analizy kolejnych artykułów wynika, że lokale mieszkalne będące w dyspozycji organu są przydzielane uprawnionym policjantom na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Natomiast art. 95 ustawy o Policji w ust. 1 wymienia Sygn. akt II SA/Ol 220/08 3 cztery przypadki, w których nie przydziela się policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego dopiero po uwzględnieniu powyższych przepisów można rozpatrywać kwestię czy policjantowi przysługuje lokal mieszkalny lub zgodnie z zapisem art. 94 ustawy o Policji pomoc finansowa. Skarżący wskazał, iż w przypadku spełniania kryteriów określonych w art. 88 oraz braku negatywnych przesłanek określonych w art. 95 policjantowi przysługuje lokal mieszkalny określony w art. 88 i 90 ustawy o Policji przydzielany w drodze decyzji administracyjnej. A więc, jeżeli policjant w służbie stałej nie korzystał z pomocy finansowej, on lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, a także nie zbyli takiego lokalu to policjantowi przysługuje odpowiedni lokal mieszkalny w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku braku przydziału takiego lokalu należy się pomoc finansowa na jego uzyskanie. Skarżący wskazał dalej, że biorąc powyższe pod uwagę posiada prawo do większego lokalu mieszkaniowego. Lokal ten powinien być przydzielony w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na brak odpowiedniego lokalu w dyspozycji organu nie został on przydzielony. Zachodzi więc przesłanka warunkująca przyznanie pomocy finansowej, która została określona w art. 94 ust 1 ustawy o Policji. Skarżący na potwierdzenie stanowiska prezentowanego w sprawie przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych wydawane w prawach uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Wskazał ponadto, iż za przyznaniem mu dochodzonego świadczenia przemawia także przepis art. 95 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów oraz wzór wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia zawierający informacje o zajmowaniu lokalu mieszkalnego przez policjanta, jego powierzchni mieszkalnej oraz terminie jego zdania właściwemu podmiotowi po otrzymaniu pomocy finansowej przez policjanta. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, iż podnoszona przez skarżącego okoliczność zmiany jego stanu rodzinnego poprzez urodzenia się dwóch synów po przydzieleniu lokalu może stanowić przesłankę do przydzielenia lokalu mieszkalnego, gdyż takie uprawnienie wynika z realizacji prawa do lokalu wskazanego w art. 88 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sygn. akt II SA/Ol 220/08 4 Z wymienionych przepisów wynika, iż w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na skutek zmiany stanu rodzinnego może być przydzielony inny lokal mieszkalny. Odpowiednika wskazanego w art. 95 ustawy dotyczącego przydziału lokalu nie zawiera art. 94 ustawy o Policji. W konsekwencji takiej redakcji normy prawnej, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przeciwnego kierunku interpretacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). W sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący na podstawie decyzji "[...]" otrzymał przydział lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 26m2, który to lokal zajmuje na podstawie umowy najmu z dnia "[...]". Przydział lokalu był zgodny z przysługującymi w 2002r. normami zaludnienia. W 2006r. po urodzeniu drugiego dziecka lokal ten nie zaspakaja już potrzeb mieszkaniowych skarżącego, ze względu na przysługiwanie skarżącemu dodatkowych norm zaludnienia. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy przy tak ustalonym stanie faktycznym policjant może wystąpić o przyznanie mu pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, póz. 277 ze zm.). Uprawnienia mieszkaniowe policjantów zostały określone w Rozdziale 8 ustawy o Policji. Art. 94 ust.1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Stosownie natomiast do treści art. 88 ust. 1 tejże ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999r. OPS 1/99 (OPS 1/99, ONSA 1999, Nr 3, póz. 77) wskazał, iż z tak określonym w art. 88 ust. 1 ustawy prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, Sygn. akt II SA/Ol 220/08 5 a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r. sygn. l SA 2167/97 - niepubl.). Jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. Wskazać należy, iż lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji, a gdy nie jest to możliwe, stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w formie zastępczej poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1. w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2. posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3. którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 4. w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Analiza powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 Sygn. akt II SA/Ol 220/08 6 ustawy o Policji. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy zatem wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 cytowanej ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji taki policjant nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 wspomnianej ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji. Przyjąć więc wypada, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ, zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., OPS 1/99, ONSA 1999, Nr 3, póz. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006r. l OSK 554/05 Lex 198217, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002r. l SA 708/00 Lex 81657, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2005r. IV SA/Wr 84/04 nie publ.). Ten kierunek wykładni podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2007r. III SA/Kr 744/07 (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach.), w którym przyjęto, iż z treści przepisu art. 94 ust.1 ustawy wynika, że jedynie w sytuacji gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej, co oznacza że pomoc finansowa stanowi konsekwencję niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego wymienionego w art. 90 ust.1 ustawy o Policji. Uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej nie mogą być analizowane bez uwzględnienia treści przepisu art. 95 ustawy. Z zestawienia powołanych wyżej przepisów prawa wynika wprost, że policjantowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, ani pomoc finansowa, jeżeli ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska, że Sygn. akt II SA/Ol 220/08 7 o nabyciu prawa do pomocy finansowej decyduje wyłącznie przepis art. 94 ust.1 ustawy powodowałoby, że osoby mające zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie posiadające prawa do lokalu mieszkalnego byłyby uprawnione do otrzymania pomocy finansowej, np. osoba będąca właścicielem kilku domów lub mieszkań byłaby uprawniona do pomocy finansowej, jeżeli tylko nie otrzymała lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. Reasumując, z powyższego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych - które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela -wynika, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu jednorodzinnego, jeżeli policjant ma prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ nie posiada innego odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, a organ takiego lokalu nie jest mu w stanie przydzielić z uwagi na brak w zasobach mieszkaniowych lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej. Rację ma skarżący, który wskazuje, iż za możliwością przyznania policjantowi pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy przemawia także art. 95 ust. 2 ptk 5 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjant otrzymał pomoc finansową, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Przyjąć wypada, iż racjonalny ustawodawca przewidział, że istnieje możliwość przyznania tejże pomocy policjantowi już po otrzymaniu lokalu na podstawie decyzji o jego przydziale. W innym bowiem przypadku przepis art. 95 ust. 2 pkt 5 ustawy byłby zbędny. Okoliczność ta została zauważona także w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, póz. 1468), gdzie we wzorze wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej zawarto także informację dotyczącą przekazania przez policjanta zajmowanego mieszkania do dyspozycji właściwego organu. Słuszne jest więc stanowisko prezentowane w skardze, że uprawnienia do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie mogą być oceniane w oderwaniu od treści pozostałych przepisów Rozdziału 8 ustawy, a w szczególności art. 88 i 95. W konsekwencji przyjąć należy, iż stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie było błędne. Organy bowiem dokonując wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji odniosły się jedynie do literalnego brzmienia przepisu, pomijając zupełnie wykładnię Sygn. akt II SA/Ol 220/08 8 systemową Rozdziału 8 ustawy i zawartych tam pozostałych przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe policjantów. Organy rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego zastosują się do wymienionej wykładni przepisów ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.