II SA/Ol 220/14

Dnia 2 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zatrzymania uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że w dniu 6 września 2012 r. do Starosty wpłynął wniosek Kierownika Referatu Funduszu Alimentacyjnego Urzędu Miasta A o zatrzymanie prawa jazdy A. Z. na podstawie art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Do wniosku dołączono kopię decyzji o uznaniu A. Z. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Starosty A przez Naczelnika Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego, po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania orzeczono o zatrzymaniu A. Z. prawa jazdy kategorii ABCET. W uzasadnieniu wskazano, iż spełnione zostały przesłanki z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów do zatrzymania prawa jazdy. Od decyzji powyższej A. Z. wniósł odwołanie, w którym podał, iż prawo jazdy jest mu niezbędne do wykonywania pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje, stosownie do art. 5 ust. 3b powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja w sprawie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu ma charakter obligatoryjny, a mianowicie organ administracji publicznej ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 5 powołanej wyżej ustawy. W ocenie Kolegium z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że zostały w niej spełnione wszystkie przesłanki do zatrzymania prawa jazdy A. Z. określone w art. 5 ust. 5 powołanej wyżej ustawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Do wniosku tego dołączono także odpis ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny przesłanek określonych w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uzasadniających zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Organ II instancji wskazał ponadto odwołującemu się, iż argumenty przez niego podnoszone nie mogły odnieść skutku w ramach postępowania o zatrzymanie prawa jazdy, gdyż powołane wyżej przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia wskazanych przez stronę okoliczności. Skargę na powyższą decyzję wywiódł A. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zatrzymania skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii ABCET; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu skarżącego; 3. naruszenie art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP, naruszając zasadę proporcjonalności ograniczając możliwość zarobkowania skarżącego, a tym samym aktywizacji zawodowej, ograniczenie ofert pracy, które można do niego kierować, przez co nie służy podstawowemu celowi ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych; 4. naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie wymienionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii ABCET, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja istotnie narusza interes skarżącego, jak również osób uprawnionych do alimentów, ponieważ "zamyka" jedyne źródło utrzymania skarżącego. Skarżący bowiem na podstawie umowy o pracę wykonuje pracę na stanowisku kierowcy, a co za tym idzie do wykonywania przez niego pracy niezbędne jest posiadanie prawa jazdy. W konsekwencji zaskarżona decyzja istotnie ogranicza, a nawet całkowicie uniemożliwia zdolność płacenia alimentów przez skarżącego. Tym samym de facto zaskarżona decyzja jest sprzeczna z celem ustawy. W związku z zaskarżoną decyzją pracodawca w dniu 12 sierpnia 2013 r. wypowiedział skarżącemu umowę o pracę. Jako powód podał utratę uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Tym samym z upływem okresu wypowiedzenia skarżący straci jedyne źródło utrzymania jakim jest osiągany dochód z tytułu wykonywanej pracy na stanowisku kierowcy. Niewątpliwie jest to sprzeczne z celem ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Nadto zatrzymanie tego dokumentu pozbawi go nie tylko środków utrzymania, lecz także spowoduje zwiększenie zadłużenia alimentacyjnego. Wskazano dalej w skardze, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 za niezgodny z Konstytucją RP, funkcjonującego w obrocie prawnym w rezultacie zjawiska wtórnej niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie powinno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Tego celu co do zasady nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa łączy się z posiadaniem prawa jazdy. Zdaniem Trybunału, kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury jak również nie uwzględnia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym i prawnym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia czy i moralności publicznej, wolności i praw innych osób, przy czym nie mogą one naruszać istoty danego prawa lub wolności. Trybunał podniósł również, że zatrzymanie prawa jazdy ogranicza możliwości aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, utrudnia podjęcie pracy w małych miejscowościach, w których brak jest często środków komunikacji uniemożliwiaj dojazd do pracy. Podniesiono w skardze, że porównanie rozwiązań zawartych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z 2005 i w obowiązujące ustawie z 2007 r. prowadzi do wniosku, że obecna regulacja w przepisach art. 5 ust. 5 i 6 mieści rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez TK art. 5 ustawy z 2005. Pogląd taki wyraził sam TK w uzasadnieniu wyroku P 46/07. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. wtórną niekonstytucyjnością, polegającą na powtórzeniu przez ustawodawcę rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia. Argumentowano dalej w skardze, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto pogląd, iż przepis art. 5 ust 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest sprzeczny z Konstytucją i w związku z tym uzasadniona jest odmowa jego zastosowania został wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 825/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 lutego 2014 r. wyroku rozpoznającego wniosek Prokuratora Generalnego, Sąd postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. podjął zawieszone postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o zatrzymaniu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisach ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012, poz. 1228 ze zm; dalej zwaną: u.p.o.u.a.). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.p.o.u.a., w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego. Art. 3 ust. 5 u.p.o.u.a. stanowi, że organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku: 1) otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1; 2) przyznania osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego; 3) umieszczenia osoby uprawnionej w pieczy zastępczej. Po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5, organ właściwy dłużnika przeprowadza, stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy. Stosownie do art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a., w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a.). Jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje, stosownie do art. 5 ust. 3b powołanej ustawy, wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy - Kodeks karny. Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a., na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z uwagi na fakt, że w skardze podniesiono zarzuty co do zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w u.p.o.u.a., Prokurator Generalny skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 5 ust. 3b u.p.o.u.a, zaś orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zgodności tego przepisu z Konstytucją było rozbieżne [niektóre sądy uznawały, że po dniu 1 stycznia 2012 r. ustawa z 7 września 2007 r. jest już zgodna z Konstytucją (wyroki WSA w Białymstoku w spr. II SA/Bk 645/12 z 23 października 2012 r. i w spr. II SA/Bk 668/12 z 13 listopada 2012 r., wyroki WSA w Olsztynie w spr. II SA/Ol 799/12 z 22 listopada 2012 r. i w spr. II SA/Ol 1237/12 z 27 listopada 2012 r.), niektóre sądy natomiast uznawały, że mimo nowelizacji ustawy jest ona nadal niezgodna z Konstytucją (wyrok WSA w Rzeszowie w spr. II SA/Rz 974/12 z 15 stycznia 2013 r.,)], tutejszy Sąd na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. stwierdził, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. W związku z powyższym w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 5 ust. 3b u.p.o.u.a. jest niezgodny z Konstytucją. Przepis ten jest zaś jednoznaczny i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku bowiem, kiedy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje, wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji. Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a.). W sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Akta administracyjne wskazują bowiem, że decyzja Prezydenta Miasta A o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna. Decyzja ta została bowiem doręczona skarżącemu w dniu 17 sierpnia 2012 r., a skarżący od tej decyzji nie wniósł odwołania. Skarżący środki prawne przeciwko tej decyzji (wniosek o stwierdzenie nieważności) podjął dopiero po wydaniu decyzji przez Starostę o zatrzymaniu prawa jazdy. Niemniej jednak Kolegium - co wynika z akt administracyjnych - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W niniejszym zaś postępowaniu, ani organy orzekające, ani też Sąd nie mogły badać legalności decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie mogła przemawiać okoliczność, że skarżący jest kierowcą zawodowym, a utrata prawa jazdy pozbawi go środków utrzymania. Ustawodawca bowiem w przepisach u.p.o.u.a. nie przewidział żadnych wyjątków od zasady zgodnie z którą w sytuacji, gdy decyzja uznająca za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych staje sie ostateczna, właściwy organ wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Wobec braku podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, Sąd stosownie do postanowień art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.