II SA/Ol 220/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. P. i W. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie decyzją z 12 listopada 2024 r. nakazał A. i W. P. (dalej skarżący, inwestorzy) rozbiórkę budynku gospodarczego na dz. nr [...] obr. P., gm. M., będącego w budowie, budowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) (dalej P.b.) "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29- 31" Przepisy art. 29-31 stanowią katalog zamknięty wyjątków od generalnej zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Pb. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w świetle dokonanych ustaleń organ nie znalazł podstaw do wyłączenia przedmiotu postępowania spod rygoru art. 28 Pb. Mając na uwadze powyższe organ przyjął, że rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie trzykondygnacyjnego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. P. gm. M. wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał również, że postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r. wstrzymano roboty budowlane przy realizacji w/w inwestycji, w którym organ zakwestionował budowę jako prowadzoną w trybie art. 29 ust. 2 ust.2 pkt 33 Prawa budowlanego. W postanowieniu pouczono inwestorów o konsekwencjach wynikających z niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Wobec niezłożenia przez inwestorów wniosku o legalizację, organ był zobligowany do zastosowania art. 49e. pkt.1 ustawy Prawo budowlane tj. wydania nakazu rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślono, że na etapie zaskarżenia postanowienia WINB w Olsztynie utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych do WSA w Olsztynie, inwestorzy nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika i nie mieli świadomości, że złożenie skargi nie wstrzymuje wykonalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Decyzją z [...] r. Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie PINB. W motywach decyzji WINB wskazał, że bezsporne jest, że w postanowieniu z dnia 23 listopada 2023 r. organ stopnia powiatowego wstrzymał roboty przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. P., qm. M.. W postanowieniu tym pouczono inwestorów, że mają możliwość wniesienia wniosku o legalizację, pod rygorem wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Postanowienie to jest ostateczne, gdyż w wyniku złożonego przez inwestorów zażalenia, zostało utrzymane w mocy przez organ stopnia wojewódzkiego postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. Inwestorzy złożyli skargę do WSA w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/OI 217/24 oddalił skargę na postanowienie o wstrzymaniu robót. Wyrok ten jest prawomocny. Organ podkreślił, że Sąd nie zarzucił organom niedopełnienia obowiązkom informacyjnym wobec inwestorów. Organ uznał, że zawarte w postanowieniu pouczenie sformułowane było w sposób jasny i jednoznaczny. W dalszej części wywodu organ odniósł się do faktu, że odwołujący się nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika na etapie składania skargi do Sądu od postanowienia o wstrzymaniu robót i nie mieli świadomości, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonalności tego postanowienia. W opinii organu brak reprezentacji i ewentualny brak świadomości, że złożenie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu nie ma wpływu na ocenę zasadności nakazania rozbiórki obiektu. Organ zaznaczył, że Inwestorzy dostali informację, że budowa jest wstrzymana i zostali pouczeni o dalszym toku postępowania. Kwestia wstrzymania robót została zakończona prawomocnie i ocena organów obu instancji przyjęta za podstawę tego wstrzymania była prawidłowa. Organ podkreślił, że bezsporne jest, że skarżący mieli świadomość konieczności złożenia wniosku o legalizację, gdyż wynika to wprost z pouczenia w postanowieniu o wstrzymaniu robót. Organ podkreślił, że nawet po wyroku WSA w Olsztynie, inwestorzy nie złożyli wniosku o legalizację. Byłoby to co prawda działanie spóźnione, jednak organ I instancji byłby zobowiązany taki wniosek rozpoznać. WNIB podkreślił, że organ stopnia powiatowego miał obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki z powodu niezłożenia wniosku o legalizację na mocy art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Zaznaczył ponadto, że w sprawie zaszła również druga okoliczność, na podstawie której należało orzec nakaz rozbiórki w/w obiektu, tj. budowa była kontynuowana mimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zgodnie z art. 49e pkt 6 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Z akt wynika zaś, że pismem z dnia 19 lipca 2024 r. inwestorzy poinformowali organ I instancji, że "chcą naprawić swój błąd i dokonać zmiany projektu (...) zamurować otwór i zasypać istniejącą piwniczkę (...) obniżenie więźby do wysokości belek stropowych. (...)". Powołali się na wyrok WSA w Olsztynie i uzasadnienie do tego wyroku. Organ I instancji, zawiadomieniem z dnia 21 października 2024 r. poinformował inwestorów (na ręce pełnomocnika) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś 21 listopada 2024 r. wpłynęło do PINB w Mrągowie pismo pełnomocnika inwestorów, informujące, że w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem przeprowadzono prace likwidujące kondygnację piwniczną. Fakt wykonania robót budowlanych został potwierdzony przez pracownika organu w dniu 29 listopada 2024 r. W opinii WINB, nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaszła druga przesłanka obligująca organ do orzeczenia nakazu rozbiórki tj. kontynuowanie budowy pomimo jej wstrzymania. Mimo prawomocnego potwierdzenia zasadności wstrzymania robót przy budowie w/w budynku gospodarczego oraz potwierdzeniu przez Sąd, że budowa ta nie spełnia warunków do uznania jej za zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (więcej niż jedna kondygnacja, obszar oddziaływania wykraczający poza działkę), inwestorzy świadomie zdecydowali się na złamanie zakazu kontynuowania budowy i likwidację piwnicy. W podsumowaniu argumentacji WINB podkreślił, że orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które dotyczyło dwóch przesłanek wskazanych w tej regulacji (art. 49e pkt 1 i pkt 6 Prawa budowlanego). Z treści tego przepisu wynika wprost, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się nawet jednej okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie, powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. W badanej sprawie zaistniały dwie okoliczności obligujące do nakazania rozbiórki. Na powyższą decyzję, pismem z 28 lutego 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedli A. i W. P. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której bezzasadnie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 KPA poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w wyniku czego uznano, że obiekt nie spełnia przesłanek art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 9 KPA poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa - na skutek niekompletnych pouczeń w wydanych postanowieniach dotyczących wstrzymania robót mających wpływ na brak dostatecznej wiedzy o terminie złożenia wniosku o legalizację oraz nieudzielenia odpowiedzi na pismo Skarżących z dnia 19 lipca 2024 r.; braku wstrzymania wykonalności ostatecznego postanowienia 9 stycznia 2024 r., IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego - poprzez jego niezastosowanie oraz niezakwalifikowanie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jako obiektu, którego realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego wydania decyzji o rozbiórce . - poprzez jego niewłaściwą wykładnię, mając na uwadze art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, sprowadzającą się do oceny, że w przypadku położenia działki na obszarze chronionego krajobrazu jego budowa na tym terenie oddziałuje na działki sąsiednie. V. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 49e pkt 1 i 6 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku stwierdzenia, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce, podczas gdy Skarżący na skutek nieprawidłowych pouczeń nie dopełnili obowiązku złożenia wniosku o legalizację i nie kontynuowali wstrzymanych prac. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją organu pierwszej instancji. W motywach skargi, skarżący wywiedli, że Inwestorzy od początku mieli zamiar budowy budynku, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego zwolnionego od jakichkolwiek formalności, czyli skorzystania z nowej regulacji obowiązującej od dnia 3 czerwca 2023 r. (Dz.U. Z 2023 poz. 682), która w swoim założeniu miała uprościć rolnikom budowę obiektów związanych z prowadzoną produkcję rolną. Inwestorzy złożyli w dniu 4 sierpnia 2023r. w starostwie powiatowym informację o planowanej budowie wraz z projektem budowlanym w.w. budynku. Do tego pisma załączyli potwierdzenie statusu rolnika - starostwo powiatowe w postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2023r. zwróciło im cały komplet dokumentów uzasadniając, że nie jest organem właściwym do otrzymywania informacji dotyczących budów, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Starostwo nie poinformowało również Inwestorów, iż istnieją inne przeszkody prawne do wzniesienia budynku na działce nr [...], wynikające z faktu obowiązywania na tym terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Starostwo nie zwróciło również uwagi Inwestorom na nieprawidłowości projektu budowlanego, z którego wynikało, że obiekt może nie zostać zakwalifikowany jako obiekt jednokondygnacyjny. Dopiero na skutek ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych, które miały miejsce w dniu 16 listopada 2023 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku jednokondygnacyjnego częściowo podpiwniczonego i ostatecznie uznał, iż przedmiotowy budynek nie jest budynkiem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego. Ponadto wskazano również, że przedmiotowy budynek będzie posiadał piwnicę i użytkowe poddasze, zatem oznacza to, że jest w rzeczywistości budynkiem 3 kondygnacyjnym. Kwestia ustalenia istnienia kondygnacji była sporna, lecz ostatecznie, ich wykonanie przez Skarżących zostało przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 maja 2024 r. II SA/Ol 217/24, który potwierdził, iż ,,bezsprzecznie materiał dowodowy potwierdza, że Skarżący zaprojektowali i zrealizowali już kondygnację podziemną w postaci piwnicy. Kolejną naturalną kondygnacją jest kondygnacja parterowa a według projektu przewidziano również kondygnację w formie poddasza. W ocenie Sądu zatem niewątpliwie sporny budynek, w którym już wybudowano kondygnację podziemną, nie spełnia kluczowego wymogu jednokondygnacyjności". Skarżący podkreślili, że 19 lipca 2024 r. złożyli pismo informujące nadzór budowlany, iż zamierzają zamurować otwór i zasypać istniejącą piwniczkę w celu przywrócenia budowy do stanu zgodnego z prawem (w celu wypełnienia dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego) poprzez likwidację kondygnacji podziemnej oraz dostosowanie obiektu, w taki sposób aby nie posiadał on poddasza. Na to pismo organ nie udzielił stronom odpowiedzi. Brak reakcji organu Inwestorzy odebrali, jako przyzwolenie na dokonanie zamierzenia, o którym poinformowali w piśmie. Pismem z dnia 18 listopada 2024 r. pełnomocnik stron poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie, iż w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, w budynku gospodarczym na dz. nr [...] obr. P. gm. M. zostały przeprowadzone prace likwidujące kondygnację piwniczną. Inwestorzy zadeklarowali również, że obiekt nie będzie również posiadał poddasza. Skarżący podkreślili że w przepisach prawa budowlanego nie ma zakazu przeprowadzenia robót w celu przywrócenia stanu zgodnego z przepisami. Podnieśli również, że nie naruszyli postanowienia, bowiem dotyczyło ono budowy budynku gospodarczego. Wstrzymanie prowadzenia robót dotyczy dalszego realizowania/kontynuowania inwestycji zgodnie z pierwotnym zamierzeniem, tym samym nie doszło do naruszenia art. 49e pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Roboty zostały wstrzymane i Inwestor nie kontynuował budowy po wydaniu postanowienia, a jedynie w późniejszym czasie, po uprzedniej informacji skierowanej do organu, dokonał zasypania piwnicy. Skarżący postawili następnie tezę, że aktualnie obiekt, będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest tym samym obiektem, w stosunku do którego prowadzone było postępowanie. Obiekt w zamierzeniu miał i ma spełniać wymogi wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego w szczególności co do parametrów technicznych oraz użytkowych (rolniczego przeznaczenia dla potrzeb upraw ekologicznych i pasieki prowadzonych na terenie działki nr [...], a obszar jego oddziaływania w całości mieści się na tej działce i nie będzie oddziaływał na działki sąsiednie). Tym samym niezrozumiałe jest, w jaki sposób organ ocenił iż inwestycja będzie oddziaływać na inne działki. W podsumowaniu argumentacji Skarżący zwrócili uwagę, że Organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie zawarł w postanowieniu o wstrzymaniu pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizacje, jednakże uczynił to ogólnie, zakładając brak zaskarżenia tego postanowienia. Nie pouczył o brzmieniu art. 48a ust.3, z którego wynika iż jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Z kolei, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w postanowieniu ostatecznym - utrzymującym postanowienie o wstrzymaniu robót w mocy, również nie pouczył o terminie złożenia wniosku o legalizację ani nie podjął działań mających na celu wstrzymanie wykonalności postanowienia po złożeniu przez strony skargi do WSA. Strony skarżące nie miały zatem jasnej informacji od organu, w jakim terminie mogą złożyć wniosek o legalizacje w przypadku zaskarżenia postanowienia WINB do WSA. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei, przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest kwestionowany konkretny akt lub czynność i stanowiący jego źródło stosunek administracyjnoprawny znajdujący swoje zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej która wyznacza granice sprawy administracyjnej. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. (tak NSA w postanowieniu z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 337/23). W niniejszej sprawie sądowej kontroli poddana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] r. którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie z 12 listopada 2024 r. nakazującą A. i W. P. rozbiórkę budynku gospodarczego na dz. nr [...] obr. P., gm. M., będącego w budowie, budowanego bez pozwolenia na budowę. To podstawa prawna tego rozstrzygnięcia wyznacza granice poddanej sądowej kontroli sprawy administracyjnej Mając na uwadze wcześniejsze poddanie sądowej kontroli postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i wydanie prawomocnego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 217/24 należy przypomnieć również, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasadne w kontekście zarzutów zawartych w skardze jest przywołanie stanowiska WSA w Olsztynie zawartego w prawomocnym wyroku z 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 217/24. Sad wskazał m.in. że "Poczynione przez organy ustalenia przekonują, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b., które zwalniałyby skarżących z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia realizowanej budowy. Tym samym pozbawiony podstaw pozostaje zarzut skarżących dotyczący naruszenia tego przepisu, jak też przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia interesu skarżących, mającego oparcie w przepisach prawa. (...) W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowalnego nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. (...) Należy uznać, że organy prawidłowo przeprowadziły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego a zakwestionowane postanowienia wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę dokumenty wskazane przez skarżącego. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanego w skardze, przepisu art. 7 k.p.a." Sąd przesądził również w uzasadnieniu wyroku, że projektowany budynek gospodarczy łącznie z częścią podziemną ma 3 kondygnacje oraz, że trudno jest dostrzec związek powstającego budynku z produkcją rolną. Zaznaczyć należy zatem, że kwalifikacji zrealizowanych prac dokonano, na wcześniejszym etapie postępowania, związanego z kontrolą postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy przedmiotowym budynku. Sąd nie mógł zatem uwzględnić sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 3 pkt 20 i art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego. Sygnalizowane wyżej kwestie, nawet gdyby uznać, że mieszczą się w granicach kontrolowanej sprawy administracyjnej, nie mogły być na obecnym etapie postępowania oceniane inaczej niż wynikało by to z przytoczonego stanowiska sądu zawartego w wyroku z 28 maja 2024 r. Kluczowym w niniejszej sprawie jest fakt, że materialnoprawną podstawę poddanego kontroli sądowej rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki stanowił art. 49e ustawy Prawo budowlane (pkt 1 i 6). Zgodnie z art. 49e P.b. określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt.1); kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (pkt 6). Przepis ten formułuje normę sankcjonującą naruszenie obowiązków nałożonych w postanowieniu o wstrzymaniu budowy (tym samym art. 48 i n. stanowią źródło normy sankcjonowanej). Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 P.b.). W postanowieniu tym organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 P.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 P.b.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 P.b. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego już w postanowieniu o wstrzymaniu budowy z 23 listopada 2023 r. sygnalizował, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 33 P.b. zgodnie z którym: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Podkreślić należy, że od postanowienia o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 P.b.), a w dalszej kolejności po wyczerpaniu toku instancji skarga do sądu administracyjnego. Strona ma zatem możliwość podważenia tego aktu i ustaleń prawnych oraz faktycznych które legły u podstaw jego wydania w odrębnym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie skarżący poddali postanowienie o wstrzymaniu budowy kontroli instancyjnej a następnie sadowej, jednak rozstrzygniecie o wstrzymaniu budowy nie zostało podważone i stało się ostateczne i prawomocne. Przedmiotem postępowania, zakończonego zaskarżoną przez inwestorów decyzją o nakazie rozbiórki, nie było ani ustalanie kwestii legalności inwestycji (a więc konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno budowlanej), ani rozważanie charakteru prawnego obiektu objętego nakazem rozbiórki, gdyż takie ustalenia PINB poczynił w postępowaniu, zakończonym postanowieniem 23 listopada 2023 r. którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Istotą postępowania regulowanego art. 49e P.b., było ustalenie konsekwencji działań lub zaniechań inwestorów jakie nastąpiły po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art.. 49e P.b. było w niniejszej sprawie wyłącznie ustalenie, czy skarżący złożył w terminie wniosek o legalizację oraz ocena czy doszło do prowadzenia przez inwestorów robót budowlanych mimo wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Odnotować należy przy tym że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 i 6 P.b. ma charakter związany. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie wniosku o legalizację (pkt 1); kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (pkt.6). Organ działa tu na zasadzie prostej subsumpcji, jeśli potwierdzi istnienie przesłanki zobowiązany jest wydać decyzje o nakazie rozbiórki. Nie rozważa już na tym etapie samej legalności budowy (konieczności wystąpienia z wnioskiem o pozwolenia na budowę lub dokonanie jej zgłoszenia), ta oceniona została na etapie stosowania art. 48 P.b. i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Skarżący nie kwestionowali na żadnym etapie postępowania (tak administracyjnego jak sdądowoadministracyjnego), że nie złożyli wniosku o legalizację. Bezsporny jest również fakt prowadzenia prac budowlanych, mimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Pełnomocnik skarżących jasno wskazał w piśmie z 18 listopada 2024 r. (k. 21 akt organu I instancji), że inwestorzy przeprowadzili pracę likwidujące kondygnacje piwniczną. Ziściły się zatem dwie przewidziane w art. 49e P.b. przesłanki wymienione w jego punktach pierwszym (niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie) i szóstym (kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy). Decyzja wydawana w oparciu o art. 49e ma charakter związany. Ziszczenie się którejkolwiek z przesłanek wymienionych w punktach od 1 do 6 obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. W tej fazie postępowania inne okoliczności nie były już przez organ badane. Nie miały one charakteru prawnoksztłnego z punktu widzenia warunków stosowania art. 49e P.b. Nieuzasadniony jest zatem sformułowany w skardze zarzut naruszenia tego przepisu. Wreszcie nie maja podstaw sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez WINB art. 138 § 1 pkt 1 KPA. Organ odwoławczy wobec wypełnienia hipotezy art. 49 pkt 1 i 6 zobligowany był utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Wreszcie wskazać należy, ze nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Formułując treść pouczenia zawartego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy PINB zrealizował wskazane wyżej wymagania. W treści postanowienia wskazał " zgodnie z art. 48 ust. 3 poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację". Wniosek taki winien być złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Wniosek może złożyć inwestor lub właściciel budynku. Wniosek o legalizacji można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizację. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 49e organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację. Natomiast złożenie wniosku o legalizację implikuje wdrożenie postępowania legalizacyjnego, w toku którego w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwaną "decyzją o legalizacji" koniecznym jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2a w zw. z art. 59f ustawy Pb wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej pozwolenia na budowę, której przedmiotem jest budynek gospodarczy wynosi 25.000 zł. Brak wniesienia opłaty legalizacyjnej również skutkuje wydaniem decyzji nakazu rozbiórki (art. 49e pkt 5)." Inwestorzy byli zatem w sposób prawidłowy, jasny i wyczerpujący poinformowani o nałożonych na nich obowiązkach oraz konsekwencjach braku ich realizacji. Podnoszona przez pełnomocnika skarżących okoliczność, że organ I instancji "Nie pouczył o brzmieniu art. 48a ust.3, z którego wynika iż jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne." nie może świadczyć o wadliwości postępowania organów i podważać legalność decyzji o nakazie rozbiórki. Organy nie były bowiem zobowiązane do pouczania stron o treści art. 48a ust. 3. Fakt, że inwestorzy w toku postępowania przed organami nie posiadali pełnej wiedzy o skutkach procesowych składania poszczególnych środków zaskarżenia nie może podważać legalności działania organów. Również zawarty w skardze pogląd iż nie zachodzi tożsamość przedmiotowa między fazą postępowania zakończoną postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, a fazą postępowania zakończoną wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, nie może być zaakceptowany. Skarżący wskazali, że "Aktualnie obiekt, będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest tym samym obiektem, w stosunku do którego prowadzone było postępowanie." Wcześniej wskazali natomiast, że inwestor nie kontynuował budowy po wydaniu postanowienia, a jedynie w późniejszym czasie, po uprzedniej informacji skierowanej do organu, dokonał zasypania piwnicy. Pojęcie budowy definiuje Prawo budowlane jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.). Także termin "roboty budowlane" posiada definicje ustawową. Zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Dokonanie jakichkolwiek prac budowlanych, w momencie gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wypełnia hipotezę art. 49e pkt 6 P.b. Ponadto działania takie nie mogą sprawić, że powstaje nowy obiekt budowlany – inny niż objęty postanowieniem o wstrzymaniu robót. Te prowadzone wbrew postanowieniu wstrzymującemu stanowią w istocie (tożsama co do przedmiotu) kontynuację lub wręcz eskalację samowoli budowlanej której dotyczy postanowienie wydane w oparciu o art. 48 P.b. Tym bardziej zatem przez podejmowanie działań faktycznych sprzecznych z prawem inwestor nie może sanować wcześniejszych uchybień lub naruszeń zakwestionowanych przez organy nadzoru budowlanego. Nie jest zatem istotne czy intencją inwestora było skorygowanie wad powstającego budynku i ukierunkowanie prac na stworzenie obiektu objętego wyjątkami z art. 29 P.b. czy te cel prowadzenia prac budowalnych był odmienny. Jeśli prace budowlane prowadzone były wbrew postanowieniu o ich wstrzymaniu nie mogą być uznane za legalne, a ich efekt nie może być uznany za odpowiadający prawu. Organ w przypadku działania sprzecznego z postanowieniem o wstrzymaniu budowy, nie ocenia efektu tych działań i charakteru obiektu który finalnie powstał. Kluczowe jest w tym przypadku sam fakt budowy prowadzonej wbrew zakazowi. Zaskarżona decyzja została zatem prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.