II SA/Ol 223/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi I. W. na uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia 13 lutego 2004 r. w przedmiocie rozpatrzenia protestu zgłoszonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N. gmina O. I) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia 13 lutego 2004 r. w sprawie protestu do planu zagospodarowania przestrzennego, II) zasądza od Rady Miejskiej na rzecz I. W. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ol 223/04 UZASADNIENIE I. W., właściciel działek o numerach ewidencyjnych 155/20 i 155/13, wniósł zastrzeżenia nazwane "protestem" do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N. gmina O., w których zarzucał, że nie uwzględniono jego wniosku o przekwalifikowanie przedmiotowych działek rolnych na działki letniskowe. Rada Miejska uchwałą nr "[...]" z 13 lutego 2004 roku, uznając zastrzeżenia I. W. za protest, nie przyjęła ich do uwzględnienia w projekcie planu. W uzasadnieniu stwierdzono, że protest nie mógł być uwzględniony ze względu na: - strefę ochronną jeziora wynikającą z polityki przestrzennej Miasta i Gminy O. przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. w celu prowadzenia prawidłowej gospodarki przestrzennej na terenach mających rangę obszaru chronionego krajobrazu. Strefę ochronną jeziora wyznaczono w projekcie planu w celu ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji zgodnie z art. 71 Ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Strefa ochronna jeziora obowiązywała również na podstawie poprzedniego planu terenu Gminy; - położenie przedmiotowego terenu w otulinie - strefie ochronnej Parku Krajobrazowego, gdzie zagospodarowanie musi być zgodne z ustaleniami planu ochrony MPK i jego strefy ochronnej - art. 13a pkt 4 Ustawy z 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 99, póz. 1079 ze zm.); - fakt, że przyjęte rozwiązania są kontynuacją myśli planistycznej zawartej w poprzednio obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 1994 roku. Przeznaczenie terenu w sporządzonym planie w żaden sposób nie odbiera i nie ogranicza żadnych praw nabytych wcześniej; - politykę przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy przyjęte uchwałą Rady Miejskiej. I. W. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Podniósł, że jego działki położone we wsi N. powinny być przekwalifikowane na działki letniskowe. Zdaniem skarżącego Gmina przyzwoliła na wykorzystanie nieruchomości na cele inne niż rolnicze, poprzez wyrażenie zgody na podział gospodarstwa rolnego na małe działki i wydzielenie do nich dróg dojazdowych oraz pobieranie podatku od nieruchomości jak za grunty letniskowe. Skarżący zarzucił, że przy identycznym stanie faktycznym i prawnym podmioty nie są traktowane jednakowo. Natomiast kontynuacja poprzedniej myśli planistycznej jest chybiona i niezgodna z obecną polityką rozwoju turystyki w województwie. Ponadto projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest powieleniem planu z 1994 roku i nie wnosi nic nowego, a przyjęte zamierzenia blokuj ą rozwój regionu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Podała, że procedura sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona zgodnie z przepisami Ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 1999 r., nr 15, póz. 139 ze zm.). Złożony protest do projektu planu został rozpatrzony zgodnie z art. 18 pkt 8 cyt. ustawy, a w postępowaniu poprzedzającym podjęcie przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały nie doszło do żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych. Uchwała zawiera uzasadnienie sporządzone zgodnie ze sztuką planistyczną i obowiązującymi przepisami. Rada podkreśliła, że działki skarżącego zawsze miały wyłącznie rolne przeznaczenie. Natomiast pomimo istnienia na obszarze Gminy niezabudowanych terenów, przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjno-letniskową, skarżący kupił teren rolny mając nadzieję, że zdoła wymusić na organach administracji samorządowej zmianę przeznaczenia tego terenu bez poszanowania walorów środowiska oraz interesów społeczności lokalnej i ładu przestrzennego. Niezasadne jest oczekiwanie skarżącego, że wszystkie tereny sąsiadujące ze sobą będą miały takie same funkcje i zasady zagospodarowania. Ponadto nieprawdziwym jest zarzut skarżącego, że nowy projekt planu nie wnosi nic w stosunku do obowiązującego poprzednio. Udostępnione zostaną tereny o powierzchni pozwalającej na utworzenie kilkuset działek pod nowe inwestycje położonych w miejscach do tego odpowiednich ze względu na atrakcyjność kraj obrazowo-turystyczną i ochronę środowiska oraz zgodność z planem ochrony Parku Krajobrazowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn aniżeli podnoszone przez skarżącego Zgodnie art. l § l i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz.U Nr 153, 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis ten obliguje więc sąd administracyjny do dokonania oceny, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U z 1999r. Nr 15, póz. 13 9) - zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie akt ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dz. U Nr 80,poz. 717 zez zmianami) , lecz art. 85 ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożeniu planu do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone. Zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia ma fakt, iż Rada Miejska błędnie zakwalifikowała zarzut skarżącego jako protest do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć bowiem należy, że protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania. (art. 23 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) Z akt sprawy administracyjnej wynika zaś, że I. W. legitymuje się prawem własności do nieruchomości objętej ustaleniami przyjętymi w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że projektowane zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą jego interesu prawnego. Następstwem tego jest konieczność zakwalifikowania zastrzeżeń skarżącego do projektu planu jako zarzutów i rozpoznania ich w trybie określonym w art. 24 ust. l i ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .Ten przepis zaś wymaga, by o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygnęła rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej faktyczne i prawne uzasadnienie, w sposób szczegółowy odnoszące się do indywidualnego interesu prawnego strony i jej zarzutów. Rodzi to bowiem dla strony określone skutki. Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu może być zaskarżona do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 cyt. ustawy), w przeciwieństwie do uchwały rady o odrzuceniu protestu, która jest niezaskarżalna. Przyjęcie w niniejszej sprawie, iż pismo skarżącego było protestem, a nie zarzutem prowadzi do ograniczenia praw strony wynikających z powyższych przepisów. Nie ma znaczenia, że strona określiła swoje zastrzeżenia do planu jako "protest". O ich charakterze decyduje bowiem fakt, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienia osoby zgłaszającej zastrzeżenia, a nie jak strona nazwała pismo zawierające zastrzeżenia. Tak wypowiedział się naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2002r. sygn. akt IV SA2238/01 (Monitor Prawniczy Nr 12 z 2002r.) i stanowisko tam wyrażone Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Prawidłowe zakwalifikowanie zastrzeżeń i rozpoznanie ich we właściwym trybie jest obowiązkiem organu. Sam fakt, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie oraz treść pisma adresowanego do skarżącego z dnia 27.02.2004r. mogłyby sugerować, że Rada potraktowała pismo I. W. jako zarzut. Przeczy temu jednak zarówno tytuł i treść uchwały. Uzasadnienie uchwały nie odpowiada nadto wymogom stawianym przez art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonej uchwały pod względem merytorycznym. Jednakże już samo uznanie zarzutu skarżącego za protest i rozpoznanie go w niewłaściwym trybie spowodowało, że Rada Miejska podjęła uchwałę z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje jej nieważność. Zauważyć też należy, że Rada Miejska w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przytoczyła art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy. Pierwszy z przepisów dotyczy uwzględnienia lub odrzucenia protestu, a drugi uwzględnienia lub odrzucenia zarzutu. Stanowi to oczywiste naruszenie prawa, ponieważ przepisy te regulują zupełnie różne instytucje prawne, a w związku z tym uchwała nie może dotyczyć jednocześnie i protestu, i zarzutu. Przy ponownym podejmowaniu uchwały Rada Miejska winna uwzględnić okoliczność, iż do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały doszło na skutek błędnego zakwalifikowania zastrzeżeń I. W. do projektu planu jako protestu, rozpoznać je w trybie właściwym dla zarzutów a w toku ich rozpoznawania wnikliwie wyważyć interes prawny stron oraz interes publiczny, w którym mieści się konieczność zapewnienia ochrony środowiska naturalnego Parku Krajobrazowego. W tym stanie sprawy Sąd , ograniczając się jedynie do kontroli legalności uchwały pod względem zgodności z przepisami prawa regulującymi tryb postępowania , stwierdził jej nieważność , na podstawie art. 147 § l ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270) Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.