II SA/Ol 223/22

Dnia 21 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia 28 października 2021 r. nr XXXII/287/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowe Miasto Lubawskie w obrębie geodezyjnym Pacółtowo oddala skargę. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "skarżący"), w dniu 11 lutego 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie Nr XXXII/287/2021 z dnia 28 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowe Miasto Lubawskie w obrębie geodezyjnym Pacółtowo (dalej jako: "uchwała", Plan"). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie zasad modernizacji i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; c) § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez nieokreślenie układu komunikacji i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, czym zgodnie z art. 28 u.p.z.p. w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Nowe Miasto Lubawskie (dalej jako: "Rada Gminy"), podjęła powołaną na wstępie uchwałę, stwierdzając, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń zmienianego stosownymi uchwałami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowe Miasto Lubawskie, przyjętego uchwałą Nr XX/34/2000 z dnia 11 grudnia 2000 r. (dalej jako: "Studium"). Przytaczając ww. przepisy prawa wskazano, że Gmina nie może scedować swoich obowiązków w zakresie określenia układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem miejscowym na przyszłych właścicieli nieruchomości nim objętych; brak ściśle określonej lokalizacji przedmiotowych dróg sprawia, że pan przestaje spełniać swoją podstawową funkcję, jaką jest kształtowanie przestrzeni. Podkreślono, że skarżący zdaje sobie sprawę z braku jednolitości w zakresie orzecznictwa dotyczącego istoty zagadnienia i zwrócono uwagę, że nawet gdyby Sąd przyjął koncepcję dopuszczającą lokalizację w planie dróg wewnętrznych na terenie oznaczonym w planie MN, przy jednoczesnym braku wyznaczenia ich konkretnego przebiegu, to postanowienia Planu w żaden sposób nie określają parametrów takich dróg wewnętrznych, co stoi w rażącej sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z. w zw. z § 4 pkt 9a rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Nowe Miasto Lubawskie (dalej jako: "Wójt"), wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że obszar objęty planem miejscowym obejmuje jedną działkę o numerze ewidencyjnym 5/6 o pow. 2,12 ha, położoną w obrębie geodezyjnym Pacółtowo; działka stanowi własność osoby prywatnej. Całość obszaru planu stanowią tereny gruntów rolnych oraz nieużytki, a obszar planu położony jest przy drodze dojazdowej realizowanej w ramach inwestycji budowy obwodnicy Nowego Miasta Lubawskiego. Zgodnie ze Studium, przedmiotowa działka położona jest w strefie potencjalnego rozwoju zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśniono, że w planie miejscowym wyznaczony został jeden teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem MN, dla którego to terenu Plan ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych z podziału nieruchomości na 1200 m2. Oznacza to, że w granicach planu można wydzielić maksymalnie 17 działek budowlanych. Ze względu na niewielki obszar planu oraz specyfikę wyznaczonych funkcji, w Planie nie wyznaczono dróg. Wprowadzenie wewnętrznego układu komunikacyjnego ograniczałoby swobodę zagospodarowania terenu przez właściciela działki oraz wymusiło sposób dalszego podziału działek, niezależnie od tego, czy właściciel terenu chciałby w przyszłości wydzielić dwie, czy siedemnaście działek budowlanych. Dodano, że obsługa komunikacyjna terenu MN jest zapewniona z drogi dojazdowej graniczącej z obszarem planu od strony zachodniej, a w przypadku podziału działki 5/6 każda wydzielona działka będzie musiała mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, co wprost wynika z przepisów prawa, podobnie jak parametry dróg dojazdowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Oceniając zaskarżoną uchwałę w świetle ww. kryteriów tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało oddalić, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z dnia 24 marca 2022 r., a Wójt złożył taki wniosek w dniu 22 marca 2022 r. W świetle art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021, r. poz. 1372 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda - w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały - nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym, pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (tzw. "procedury planistycznej") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (jego częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA czy wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3282/18, LEX nr 3331985.). W ocenie tutejszego Sądu brak jest podstaw do uznania, aby w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy uchybiła procedurze przewidzianej w art. 17 u.p.z.p. Wojewoda we wniesionej skardze podniósł natomiast wyłącznie zarzut mieszczący się w drugiej z ww. kategorii wadliwości, tj. zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p, ustawodawca zawarł obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zalicza się do nich m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Skład orzekający tutejszego Sądu zgadza się jednak ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie, że "użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem" (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Co więcej, przyjmuje się, że na etapie uchwalania planu miejscowego nie powinno się wprowadzać dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowania struktury działek na danym terenie, w szczególności w postaci wyznaczania na rysunku planu przebiegu drogi wewnętrznej, która nie wiadomo czy i kiedy powstanie. Plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowo powstałych w wyniku podziału tych nieruchomości, ale zarazem nie ingerować ponad niezbędną potrzebę w możliwość kształtowania struktury tych działek i ich bieżącego zagospodarowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 133/15, CBOSA). Podkreślić również trzeba, że przepisy u.p.z.p., nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego też przyjmować należy, że "system komunikacyjny", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na drogach prywatnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2021 r., II SA/Kr 904/21, LEX nr 3267691). W świetle powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, nie było dostatecznej potrzeby ani podstaw do regulowania w zaskarżonej uchwale kwestii drogi wewnętrznej - określenia układu komunikacyjnego w sposób oczekiwany przez Wojewodę. Kwestionowane przez skarżącego unormowanie mieściło się w granicach przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego i nie naruszało art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że regulacja Planu narusza przepisy prawa, a w szczególności, że wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy. Wręcz przeciwnie, to uregulowanie kwestii dróg wewnętrznych – tak jak oczekuje tego Wojewoda – mogłoby uprawnionym czynić zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13, CBOSA), tym bardziej, że cały obszar planu obejmuje jedną działkę, stanowiącą własność osoby prywatnej. Nieuprawniony okazał się również zarzut naruszenie przez Radę Gminy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak linii rozgraniczających tereny w planie miejscowym, bowiem jak słusznie wskazał Wójt w odpowiedzi na skargę, obszar Planu ograniczony został wyłącznie do jednej działki o pow. 2,12 ha, o przeznaczeniu MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1154/20, LEX nr 3081511). Skoro więc zaskarżona uchwała obejmuje wyłącznie jeden rodzaj terenu, to brak jest podstaw do ustalania linii rozgraniczającej różne przeznaczenie ternu, którego w kontrolowanym planie miejscowym brak. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.