II SA/Ol 224/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. oddala skargę; II. nakazuje zwrócić na rzecz spółki A kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego; Wnioskiem z dnia "[...]" Spółka A zwróciła się do Urzędu Miasta w "[...]" o wydanie decyzji lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "[...]". Po rozpatrzeniu wniosku Spółki A, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta "[...]" - Naczelnik Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w "[...]" ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "[...]" na istniejącym wolnostojącym maszcie antenowym znajdującym się w "[...]" przy "[...]", działka nr "[...]", obręb "[...]". Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Uzasadniając orzeczenie organ wskazał, że dla terenu objętego planowaną rozbudową sieci telekomunikacyjnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym zaszła konieczność ustalenia warunków lokalizacji inwestycji w drodze odrębnej decyzji. Nadto wskazał, iż zamiar inwestora stanowi cel publiczny bowiem dotyczy urządzeń łączności publicznej. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka A w "[...]" żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie obowiązującego prawa w postaci przepisów o ochronie środowiska w obrębie Parku Krajobrazowego, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, naruszenie interesu prawnego polegającego na nie sprawdzeniu inwestycji pod względem uciążliwości i szkodliwości dla środowiska, całkowite pominięcie okoliczności dotyczącej lokalizacji siedziby skarżącej w pobliżu planowanej inwestycji. Uzasadniając odwołanie wskazała, iż kwestionowana decyzja nie uwzględnia potrzeb ochrony środowiska, bowiem działka nr "[...]" znajduje się w bliskiej odległości od granic Parku Krajobrazowego w strefie chronionej tego parku. Ponadto wskazała, iż przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia zarówno interes skarżącej, jak i interes społeczny – w świetle przepisu art. 7 k.p.a. - został całkowicie zignorowany. Organ I instancji pominął bowiem okoliczność, że w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się siedziba skarżącej, w której skarżąca prowadzi sklep, a nadto w pobliżu znajduje się hotel. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 i art. 54 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że bezpodstawne są zarzuty odwołania dotyczące braku analizy oddziaływania inwestycji na środowisko bowiem, jak to wynika z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę przeprowadzone zostanie postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. Nadto, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) inwestor ma obowiązek uzyskania przed pozwoleniem na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja ocenia dopiero wpływ planowanej inwestycji na otoczenie. Wskazało ponadto, iż niezasadny jest również zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów ochrony przyrody poprzez umiejscowienie planowanej inwestycji w pobliżu Parku Krajobrazowego. W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnieniu w zakresie ochrony przyrody przedstawionego przez inwestora zamiaru budowy stacji telefonii komórkowej. Dodało również, że planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej – służy więc zaspokojeniu potrzeby powszechnej łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – dlatego należy do inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka A żądając jej uchylenia, jak też uchylenia w całości decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi przytoczyła w całości argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodało, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia poprzez wydaną decyzję interesów mieszkańców okolicznych domów mieszkalnych oraz okolicznych firm, w tym hotelu, bowiem skarżąca nie została umocowana do reprezentowania innych osób i podmiotów, którym – jako stronom postępowania – doręczono kwestionowana decyzję. Skoro strony te nie wniosły odwołania, to zarzut naruszenia ich interesów, jest jedynie przypuszczeniem skarżącej, a nie faktem podlegającym uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Na wstępie omawianej sprawy zauważyć trzeba, iż stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z punktem 1 tego artykułu celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera definicję łączności publicznej, zgodnie z którą przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Usługą taką zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800 ze zm.) jest usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. W świetle powyższych uregulowań bezspornym zatem jest, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej (komórkowej) jest inwestycją celu publicznego. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dn. 3 października 2005r., sygn. akt II OSK 495/05, publik. LEX nr 202045), jak też w doktrynie (patrz: T. Grossmann "Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności", Państwo i Prawo z 2005r., nr 9, s. 81-92). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd akceptuje. W sprawie skarżąca podniosła w istocie dwa zarzuty: pierwszy, dotyczący nie uwzględnienia przy podejmowaniu kwestionowanych aktów potrzeb ochrony środowiska, czym naruszono przepisy ustawy o ochronie środowiska. Drugi, proceduralny, zarzucający naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, która nakłada na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazać trzeba, iż słusznie podniosło Kolegium, że przedmiotem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a jedynie określenie warunków zapewniających ochronę ładu przestrzennego, ochronę środowiska, ochronę zdrowia ludzi itp. W postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zadaniem organu administracji jest przede wszystkim zbadanie, czy na danym terenie możliwa jest lokalizacja takiej inwestycji, z uwzględnieniem przepisów ustawy o.p.z.p. oraz przepisów szczególnych. Nadto, wskazać należy, iż organ wydający decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem. W sprawie takiej nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Dla odmowy wydania decyzji wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się planowanej inwestycji sprzeciwiał. Przepis art. 56 ustawy o.p.z.p. wyraźnie stanowi, że nie można odmówić wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast kwestia, czy planowana inwestycja będzie w sposób szkodliwy oddziaływała na okolicznych mieszkańców, czy też na środowisko (Park Krajobrazowy), będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć prowadzone jest zgodnie z przepisami rozdziału 2 działu VI tytuł I ustawy Prawo ochrony środowiska i jest obecnie postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie to prowadzi się obowiązkowo dla planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (art. 46 ust. 1 tej ustawy). Wynikiem tego postępowania jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgody na realizację przedsięwzięcia. W myśl jednak art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie zatem wskazało Kolegium, iż na obecnym etapie realizacji inwestycji celu publicznego nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy dotyczące ochrony przyrody poprzez umiejscowienie inwestycji w pobliżu parku krajobrazowego. Kwestia ta będzie podlegać ocenie dopiero w odrębnym, autonomicznym postępowaniu, niezależnym od postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazać również należy, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia "[...]", którym to aktem uzgodniono w zakresie ochrony przyrody przedstawiony przez inwestora zamiar budowy stacji telefonii komórkowej. W uzgodnieniu Wojewódzki Konserwator Przyrody wskazał organowi I instancji na konieczność zobowiązania inwestora do zastosowania rozwiązań powodujących ograniczenie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Warunek ten został spełniony, bowiem w pkt 6 załącznika Nr 1 do decyzji z dnia "[...]", Nr "[...]", Prezydent "[...]" nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego w sposób uwzględniający przepisy zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz warunki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Zasadnie zatem podaje Kolegium, że skoro w kwestii ochrony przyrody wypowiedział się organ powołany z mocy ustawy do realizowania kompetencji z zakresu ochrony parków krajobrazowych, zarzut nie uwzględnienia potrzeb ochrony przyrody nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7 k.p.a. Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej na jakich powinien się opierać organ w toku postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wszechstronnie ocenił wartość zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonał na jego podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Nie zachodziła potrzeba uzupełniania przezeń czynności dokonanych w postępowaniu organu I instancji. Motywy zaskarżonej decyzji zawierają ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, są zrozumiałe i spełniają wymogi przedstawione w art. 107 § 3 k.p.a. Z powołanego w zarzutach skargi przepisu art. 7 k.p.a. wynika dla organu m.in. obowiązek uwzględnienia w toku postępowania słusznego interesu obywateli. O słuszności zaś tego interesu można mówić wówczas, gdy ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, iż postąpienie zgodnie z nim nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę związany jest bowiem zasadą praworządności nakazującą działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.). Odmowa zaś wydania decyzji lokalizacji dla inwestycji celu publicznego mimo braku prawnych ku temu przesłanek stanowiłaby obejście prawa. Podsumowując rozważania, kwestia oceny wpływu projektowanej inwestycji celu publicznego na środowisko nie podlega kontroli w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten aspekt może być badany i oceniany w dalszym procesie inwestycyjnym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6