II SA/Ol 224/22

Dnia 21 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia 28 października 2021 r. nr XXII/290/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowe Miasto Lubawskie w obrębie geodezyjnym Narwa oddala skargę. W dniu 28 października 2021 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.), Rada Gminy Nowe Miasto Lubawskie podjęła uchwałę Nr XXXII/290/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowe Miasto Lubawskie w obrębie geodezyjnym Nawra. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej też jako: Wojewoda lub organ nadzoru) reprezentowany przez pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, - art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, - § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie) poprzez nieokreślenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, czym zgodnie z art. 28 u.p.z.p. w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu miejscowego. Argumentował, że przedmiotowy plan miejscowy dla obszaru o powierzchni 3,29 ha, w obrębie geodezyjnym Nawra, obejmujący działkę ewidencyjną o numerze 52/1 przeznacza ten teren do zabudowy usługowej i/lub zabudowy produkcyjnej, składów, magazynów i został oznaczony symbolem literowym U/P. Dla tak wydzielonego terenu § 14 ust. 2 pkt. 1 uchwały wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości dla terenu U/P minimalna powierzchnia działki wynosić ma 5000 m2. Biorąc pod uwagę wskazany obszar oraz ograniczenia co do wielkości pojedynczej działki, możliwe jest wydzielenie przynajmniej 6 działek. Oznacza to także, że bez wydzielenia dodatkowych terenów komunikacyjnych (dróg publicznych, wewnętrznych) nie będzie można zagospodarować tego terenu zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto, na załączniku graficznym do przedmiotowego planu miejscowego nie wydzielono żadnej drogi wewnętrznej, ani tym bardziej publicznej, tym samym nie dokonano także rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji. To zaniechanie, poza jawną sprzecznością z przepisami u.p.z.p., w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), nie pozwala w pełni przewidzieć w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, musi spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p., tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Rada Gminy nie dokonując wyznaczenia dróg w części graficznej planu, istotnie naruszyła zasady jego sporządzania, ponieważ takimi postanowieniami przeniosła swoje kompetencje w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów na inne organy i podmioty. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że obszar objęty planem miejscowym obejmuje jedną działkę o numerze ewidencyjnym 52/1 o pow. 3,29 ha, położoną w obrębie geodezyjnym Nawra. Działka stanowi własność gminy Nowe Miasto Lubawskie. Całość obszaru planu stanowią tereny gruntów rolnych oraz nieużytki. Obszar planu położony jest przy drodze powiatowej oraz znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Drwęcy. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowe Miasto Lubawskie działka położona jest w strefie potencjalnego rozwoju zabudowy przemysłowej i produkcyjno-usługowej. W planie miejscowym wyznaczony został jeden teren zabudowy usługowej i/lub obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, oznaczony symbolem U/P. Dla terenu U/P plan ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych z podziału nieruchomości na 5000 m2. Oznacza to, że w granicach planu można wydzielić maksymalnie 6 działek budowlanych. Ze względu na niewielki obszar planu oraz specyfikę wyznaczonych funkcji, w planie nie wyznaczono dróg wewnętrznych. Wprowadzenie wewnętrznego układu komunikacyjnego ograniczałoby swobodę zagospodarowania terenu oraz wymusiło sposób dalszego podziału działek. W przypadku wyznaczenia w planie terenu zabudowy usługowej i/lub obiektów produkcyjnych, składów, magazynów trudno przewidzieć konkretne zamierzenia inwestycyjne oraz zapotrzebowanie potencjalnych inwestorów na powierzchnię inwestycyjną. Nie należy wykluczyć sytuacji, że na obszarze planu powstanie jeden zakład produkcyjny lub usługowy i w takim przypadku inwestor będzie realizował wewnętrzny układ komunikacyjny dostosowany do zagospodarowania terenu. Odgórne wyznaczenie drogi wewnętrznej wykluczy natomiast możliwość realizacji takiego zamierzenia. Ponadto, brak wydzielenia w planie dodatkowych terenów komunikacyjnych nie wpłynie na ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem, na co zwrócił uwagę Wojewoda w skardze. W przypadku podziału działki objętej planem każda nowo wydzielona działka budowlana (niezależnie od tego, czy w wyniku podziału powstaną dwie, czy sześć nowych działek budowlanych) będzie musiała mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, aby Rada uchybiła procedurze przewidzianej w art. 17 u.p.z.p. Natomiast w rozpoznawanej skardze jej autor podniósł wyłącznie zarzut mieszczący się w drugiej z ww. kategorii wadliwości – naruszenia (istotnego) zasad sporządzania planu miejscowego. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p, ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zalicza się do nich między innymi przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjność rozumieć należy jako wymóg zamieszczenia w planie elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, CBOSA; Planowaniei zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162). Na etapie uchwalania planu miejscowego nie powinno się wprowadzać dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowania struktury działek na danym terenie, w szczególności w postaci wyznaczania na rysunku planu przebiegu drogi wewnętrznej, która nie wiadomo czy i kiedy powstanie. Plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowo powstałych w wyniku podziału tych nieruchomości, ale zarazem nie ingerować ponad niezbędną potrzebę w możliwość kształtowania struktury tych działek i ich bieżącego zagospodarowania (szerzej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 133/15, z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 195/15 oraz z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 221/15, CBOSA). W świetle powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, nie było dostatecznej potrzeby ani podstaw do regulowania w zaskarżonej uchwale kwestii drogi wewnętrznej - określenia układu komunikacyjnego w sposób oczekiwany przez Wojewodę. Kwestionowane przez organ nadzoru unormowanie mieściło się w granicach przyznanego Radzie władztwa planistycznego i nie naruszało przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Formułując taką ocenę Sąd miał zwłaszcza na względzie wyłącznie ewentualny charakter tego unormowania, który dotyczy terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, oznaczony symbolem U/P. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że regulacja zaskarżonej uchwały narusza przepisy prawa, a w szczególności, że wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy. Wręcz przeciwnie, to uregulowanie kwestii spornej drogi tak jak oczekuje tego Wojewoda – to jest poprzez stałe wyznaczenie jej przebiegu na rysunku planu – mogłoby uprawnionym czynić zarzut przekroczenia władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn.. akt II OSK 240/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że plan obejmuje jedną działkę, o stosunkowo niewielkiej – w relacji do przeznaczenia – powierzchni i co najważniejsze o statusie publicznoprawnym, czyli własności Gminy Nowe Miasto Lubawskie. W tej sytuacji wskazany w odpowiedzi na skargę powód niewyznaczenia dróg wewnętrznych jest jak najbardziej przekonywujący, gdyż uczynienie powyższego mogłoby co najmniej znacząco ograniczyć, jeśli nie zniweczyć, zamiary potencjalnego inwestora. Pamiętając przy tym o przeznaczeniu działki nie sposób wykluczyć, że potrzeba wyznaczenia dróg wewnętrznych nie zaistnieje, co będzie warunkowane m. in. skalą oczekiwanej działalności gospodarczej na tymże terenie przez jednego przedsiębiorcę. Jednakowoż, w przypadku zamiaru prowadzenia na tymże terenie działalności zgodnej z jej przeznaczeniem przez co najmniej kilku przedsiębiorców, gwarancją ich bezkonfliktowości w zakresie komunikacji wewnętrznej na działce są uregulowania zawarte w rozdziale 7 Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, jak również bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuujący przesłanki dopuszczalności podziału. Reasumując, publicznoprawny status działki nr 52/1, jej powierzchnia – relatywnie niewielka w relacji do jej funkcji - przeznaczenie w planie i oczekiwania właściciela (Gminy) w zakresie rozwoju lokalnej społeczności, jak również sytuowanie tejże działki przy drodze bezpośrednio publicznej nakazują uznać, że Rada nie naruszyła zasad sporządzania planu w stopniu istotnym, w tym w szczególności wskazanego w skardze art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. W konsekwencji brak było podstaw do uznania niezbędności wyznaczenia przebiegu dróg na rysunku planu. W konsekwencji Sąd ocenił zarzuty skargi jako niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.